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法治建设决策参考

关于加强食品安全法治建设的若干思考和建议

发布时间:2013-09-04 阅读次数:


关于加强食品安全法治建设

的若干思考和建议

编者按:食品安全问题关乎民生,关乎社会和谐稳定,法治是解决食品安全问题的重要手段和根本途径。5月25日,安徽省法学会在合肥举办“食品安全法治与消费者权益保护”专题学术沙龙。与会专家学者和实务工作者从法学和法治层面为破解当前突出的食品安全问题建言献策,提出了一些观点和建议。现将这些思考和建议整理如下,呈送领导同志和有关部门参考。

一、修改完善食品安全相关法律,加强食品安全法配套法规体系建设

完善食品安全立法是食品安全法治建设的重要任务,为此建议:一是对《食品安全法》作进一步修改,尤其是完善民事赔偿责任条款。建议扩大民事责任主体范围和责任范围,明确检验主体和监督主体的过失赔偿责任,将相关条款统一规定在第九章相关责任主体行政责任之前,第96条和第97条之首,以提升民事赔偿责任的地位。该法关于食品安全违法者“损一赔十”的规定,实践中由于食品消费一般金额较小,而索赔手续复杂,真正实现并不容易。即便能够实现,违法者的违法成本与其利益相比,仍然不是同一个档次。因此在修法时,应加强对食品安全违法者的惩罚力度,增加罚款的数额甚至取消其生产经营资格,使其根本没有再犯的能力。二是修订《刑法》有关条款,科学界定食品安全犯罪,拓宽处罚范围,加大惩罚力度,加强对食品安全违法犯罪的刑法规制。此外,针对《刑法修正案(八)》打击食品(药品)安全犯罪的最新规定,最高法应尽早出台相关司法解释和指导性案例,以解决司法实践中的法律适用难题。三是在国家和省级层面加快补充完善食品安全监管配套法规、实施细则和管理办法,如制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理以及禽畜屠宰、保健食品监督管理等方面的法规。特别是在部门职责细化、行业准入标准、诚信体系建设、违法责任追究等方面出台更具操作性的法规政策。

二、立足国情,加快推进政府食品安全监管体制改革,探索构建相对集中的食品安全监管体制

从国际经验看,全面快速提升食品安全水平,必须加快建立科学、统一、权威、高效的食品安全监管体制,对食品安全实行强有力的监管。建议立足我国的现实国情,参考国外经验,在国务院食品安全办和国家食品药品监管局的基础上,将目前分散在卫生、质检、工商、商务等部门的食品安全监管职责集中起来,成立类似国家食品药品监管委员会或健康产品部这样的机构,对食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械等健康产品实行统一监管。继续保留国务院食品安全办,其定位是研究制定重大食品安全政策的高端协调决策机构。一般来说,基层食品安全监管部门的主要职责是具体执法监督,一般不涉及重大问题决策,完全可以采取相对集中的监管体制。从国内外探索经验看,相对集中的监管体制有利于强化基层基础,有利于节约监管资源,有利于提高监管效率和水平。

三、切实推进食品安全领域行政执法与刑事司法衔接信息共享平台建设

食品安全领域行政执法和刑事司法衔接难是比较突出的问题。由于行政机关执法时习惯于对涉案信息封闭运作,导致身处流转程序下游的司法机关往往难以掌握情况,许多涉嫌犯罪案件被“一罚了之”进入不到司法程序,或者即使部分案件进入了司法机关的视野却又由于移送不及时而导致错过最佳侦查时机,犯罪嫌疑人难以查找、犯罪证据难以提取,案件处理十分困难。针对这种情况,建议:推进食品安全案件信息共享平台建设,确保行政执法与刑事司法衔接工作中的信息渠道畅通。在构建这一平台时,需把握两点:一是构建信息共享平台建设监督机制,定期或不定期对行政执法机关录入信息情况进行检查,督促其及时录入信息,同时探索构建行政执法机关不录入或不按规定录入涉嫌犯罪信息的责任追究机制。二是确定牵头单位,由其组织召开由当地检察机关、公安机关和行政执法机关三方共同参与的协调会,对共享平台信息的录入标准予以规范,便于实践中统一操作。

针对公安机关行使食品刑事案件移送审查起诉权存在的责任不明、效率不高、监督不力等问题,建议:从立法层面仿效海关侦查走私犯罪的模式,在行政执法部门设立公安机构,配备专职侦办食品刑事案件的警察,按照刑事诉讼法的规定,负责食品刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕等,并依法将食品刑事案件向有管辖权的人民检察院移送起诉。

四、进一步提升食品安全行政执法专业化信息化水平

建立独立的食品安全检验检测体系。加大对食品检验检测研究和应用的投入,使检验检测方法紧随标准的修订而完善;建立健全检验检测培训考核机制,加强执法监管人员和食品检验检测专业技术人员的业务技能培训,提高检验检测结果的准确性和公正性;政府监管部门与检验检测机构脱钩,逐步实现检验检测资源的整合和共享,减少部门间的重复检验检测,逐步建立检验检测共享数据库。

构建食品安全责任监管网格化信息体系。按照食品安全监管部门与区划两个维度对被监管企业单位进行网格化,明确责任、分清责权。监管部门按照分责、晓责、履责、问责、负责的流程对被监管单位进行监管,以实现食品安全事前、事中、事后全过程信息化监管。责任监管网格化使监管信息全面得到共享。其实现的监管信息化主要包括计划管理、职责体系监察、案件案源监察、投诉监察、指标监察、实时监控、预警纠错、绩效评估、统计分析、投诉受理和信息服务等内容。

构建食品安全全过程追溯体系。建议由当地食品安全办公室牵头,协调各政府监管部门,完成分段食品追溯系统或区域食品追溯系统的无缝对接,实现食品从生产源头到消费全过程的可追溯。食品安全追溯体系建设是国内外食品安全比较广泛采用的信息化手段。追溯信息不仅包括食品标识和生产经营责任者信息,还包括食品在各环节的质量信息。食品从原产地,生产加工,流通,仓储到消费流经多个环节并涉及多个生产经营主体,通过信息化手段,采集记录食品的来源去向、质量检验检测结果及生产经营责任者信息,形成全产业链的食品质量可追溯信息,可确保食品来源可追溯、去向可查证、质量可保证、责任可追究。

五、建立覆盖城乡各地的食品安全法律控制网络

我国广大的农村地区仍是食品安全监管的薄弱地区,要将食品安全监管网络向农村延伸,加强乡镇(街道办事处)基层政府的食品安全监管力量,实现关口前移、重心下沉,真正建立起覆盖城乡各地的食品安全监管网络,确保食品安全监管不留空白。一是加强“农村食品安全监测网”建设。加强农村地区食品安全的监测力度,及时控制和查处不安全食品。二是加强“农村食品安全情报网”建设。加大农村地区食品安全监督检查力度,及时发现和收集食品生产经营的违法线索,依法查处食品安全违法行为。三是加强乡镇食品安全协管员、信息员队伍的组织管理,实施工作考核,落实工作补贴,有效发挥其作用。

针对无证小餐饮多而散、监管难度大的现状,建议:一是对小型餐饮,特别是营业面积在50M2以下的微型餐饮实行登记管理。根据国家食品药品监督管理局制定的《餐饮服务许可审查规范》,小餐饮属第三类餐饮服务许可,而现实中简陋的小微餐饮设施难以满足严格的餐饮许可要求。对其实行登记管理,既可让政府有关部门准确掌握小微餐饮的基本信息,也可让小微餐饮轻松拥有合法的市场经济主体资格。二是赋予乡镇、街道小微餐饮日常管理权限。就辖区内小微餐饮而言,乡镇、街道和村、社区对其接触更为直接,对其基本情况更加了解,管理手段也更加灵活多样,管理更直接、更有效。如果只对小微餐饮进行登记管理,完全可以将小微餐饮食品安全管理职能下沉到乡镇、街道。三是根据《食品安全法》的相关规定,由省级立法机关加快制订符合本省小微餐饮实际的监管办法与监管标准。

六、完善社会监督机制,充分发挥社会力量在食品安全治理中的作用

建立食品安全领域独立第三方监督网络,主要包括三方面力量:一是发挥食品行业协会在加强行业监管和促进行业自律方面的作用。行业协会对各自行业领域内食品的生产技术、工艺流程、产品品质、成本及销售管理等方面的信息获取和掌握具有天然优势,它的监督相较于政府部门的监管以及普通消费者的监督更具有预见性和针对性。二是引导和建立独立的第三方检测体系,发挥其基于独立身份和客观公正的检验检测服务基础上的专业监督优势。出台相关扶持政策,鼓励发展食品安全检验检测社会中介机构,逐步实现检验检测体系的专业化、社会化。第三方检测机构可以为政府的执法监督、企业合法经营与消费者的合法维权提供技术支撑,这既可以弥补现有政府官方检测力量的不足,也是推动食品安全监管合作治理的重要社会力量。三是引导新闻媒体正确发挥在加强公共健康知识普及与食品安全教育,推动食品安全领域信息传播、食品安全事件监督、问责等方面的作用。

完善公众参与监督机制,从以下几方面入手:一是健全信息公开制度。将包括食品原料来源、全部成分、添加剂、生产环境、生产设备、化肥农药使用情况、生产日期、安全有效期、注意事项等食品安全生产信息,食品来源、储运情况等食品安全经营信息以及政府食品安全监管信息尽可能地向公众公开。二是建立群众食品安全协管员队伍。三是通过听证、座谈、网上征求意见等方式让公众介入新食品审批、食品标准制定以及餐饮业许可等环节以及立法、监管执法环节,加强公众对食品安全的全程监管四是落实和完善有奖举报制度。发挥网络优势,建立统一的举报信息平台设立举报奖励专项资金账户,经查证属实的及时兑现奖励;建立举报保密和举报人保险制度,消除举报人的后顾之忧。

七、通过风险信息交流和提前介入生产环节,加强对食品添加剂等重点领域的监管

食品添加剂在食品生产中发挥着重要作用,但近年来频发的食品添加剂事件让人们到了“谈剂色变”的地步,其主要原因在于食品安全风险信息不畅。建议:加强食品添加剂的风险信息交流,向社会宣传正确的食品添加剂安全性、食品添加剂在食品生产过程中的重要作用、食品添加剂的管理制度等相关知识,使消费者“感知的风险”接近科学的风险评估确定的“实际的风险”,化解公众对食品添加剂的恐慌。同时,加强食品和食品添加剂的标签标识等管理,保障消费者的知情权。

鉴于我国食品添加剂领域“重终产品检验,轻过程管理”的监管模式存在诸多弊端,建议:一是添加剂批准使用前,由政府食品安全监管部门、法律专家、拟使用该添加剂的食品生产企业、消费者代表等组成“评价组”,对该添加剂使用后的综合社会效果进行评价。评价应包括对消费者的健康影响;对使用该添加剂的食品生产企业的影响;对政府监管部门所增加的工作量;超范围、超标使用的可能性等等。对预计社会效果不良、风险较大、弊多利少的品种,不得批准使用。二是赋予省、市、县级政府根据本地区的特点,在本地区的范围内,禁用某种添加剂、减少使用量的权利。三是在食品生产中超范围或者超量使用食品添加剂属于违反标准的,无论是否危害健康,都要予以处置或处罚;对待人为非法添加的,只要添加就属于违法,应严厉打击,做到零容忍。

八、大力推进食品安全诚信体系建设

诚信体系建设是保障食品质量安全、促进行业健康发展的治本之策。建议从以下几方面推进食品安全诚信体系建设:

首先,制定并完善食品安全诚信经营法律法规,出台量化的企业诚信管理标准和评价标准。

其次,建立完善的诚信管理体系,实行诚信信息共享。一是由专门单位牵头,在不同部门、不同地区、不同行业间建立信息采集、信息交换的企业诚信管理体系数据库。二是依法征集和完善诚信信息披露。负责诚信信息征集的各食品安全监管部门,依据食品生产经营企业诚信状况,依法加强对企业诚信体系建立的分类指导和督促检查。对严重违反食品安全管理法律法规、制假售假等严重失信的企业,列入黑名单实行重点监管。在逐步建立统一的食品企业诚信信息平台的基础上实现面向社会的食品企业诚信信息查询系统和诚信信息公示披露系统。三是加强协作,综合利用诚信信息。加强相关部门之间的联系与配合,开展诚信信息交流,实现诚信信息互通共享。

再次,加强对诚信行为的监管,建立健全诚信奖惩机制。一是建立诚信协调工作机制。协调运用法律、经济、行政手段制定全面覆盖的食品安全政策法规和监管机制;组织开展食品安全专项治理整顿,营造以食品安全诚信为标志的、公平竞争的市场环境氛围。二是建立诚信政策扶持机制。支持企业诚信体系必备的基础设施建设,鼓励社会资源向诚信企业倾斜。在政府采购、公共服务、项目核准、技术改造、融资授信、社会宣传等环节参考使用企业诚信相关信息及评价结果,对诚信企业给予优先支持。三是建立诚信宣传教育机制。大力宣传优质食品和诚信企业的模范典型,曝光生产经营假冒伪劣食品和失信严重的典型案例,营造“诚信为本、守信为荣、失信为耻、无信为忧”的社会氛围。四是建立企业诚信奖惩机制。由政府综合管理部门依法作出公示性惩戒,如公布“黑名单”等;由政府监管部门作出监管性惩戒,采取警告、处罚、取消市场准入等行政管理手段,打击失信行为,弘扬诚信行为。

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