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集体经营性建设用地使用权入市路径的思考

发布时间:2015-01-06 阅读次数:


集体经营性建设用地使用权入市路径的思考
 
黄发儒

党的十八届三中全会明确到2020年要“建立城乡统一的建设用地市场”、“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,为集体经营性建设用地使用权改革指明了方向。集体建设用地使用权入市改革已经不是什么新鲜的话题,国土资源部早在上个世纪末就已经在芜湖、苏州、湖州、顺德等地以及安徽全省,谋划布局进行了试点,部分省、市已经出台了集体建设用地流转办法。这场历时长、范围广的改革,由于种种原因,国家至今都没有形成制度成果而予以推广。笔者结合安徽实践,就集体经营性建设用地使用权入市的路径问题谈一些粗浅的认识。
  一、安徽的改革在蹒跚中探索路径
  1999年国土资源部批准我省芜湖市开展集体建设用地流转试点,2001年又批准我省开展集体建设用地流转立法试验。2002年,省政府出台了集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法,并选择了51个乡镇进行试点。试点的主要内容:一是确立了入市制度。允许集体建设用地使用权进入土地开发市场,建立了集体建设用地有偿使用制度(首次流转)和集体建设用地流转(再次流转)制度。二是明确了入市的范围和用途。只要是符合土地利用总体规划的集体建设用地,无论是存量还是增量,都可以有偿使用和流转。对集体建设用地流转的用途没有作限制性规定,后来根据国家政策要求,明确集体建设用地不得用于建设普通商品住宅,但可以集中建设农民新村。三是明确了入市的条件和方式。集体建设用地入市必须符合土地利用总体规划,涉及农用地的,依法办理农用地转用审批;必须产权明晰;必须由土地所有者依法决定。其方式就是在地价评估的基础上进入土地交易市场,采取招标、拍卖、挂牌等方式出让;四是建立了土地收益分配制度。明确土地流转收益主要归集体经济组织所有,专项用于本集体经济组织发展生产和被安置人员的生活补助,并定期公布,接受群众监督。市、县人民政府可以按土地出让金或者标定地价的10%收取土地增值收益。五是出台了抵押融资规定。2010年省国土厅、人行合肥支行、省金融办、银监局出台具体的融资办法,为集体建设用地使用权抵押融资提供政策支撑。从试点的效果来看,除了芜湖市的改革取得进展外,其他市县的改革和全国大部分地方一样,虽然形成了一套制度性成果,但由于体制、机制、法制等原因,实践层面并没有多大的进展。
  二、存在的主要问题
  影响集体建设用地使用权入市的问题和症结,主要体现在以下三个方面。
  (一)产权不清、主体不明、制度缺失,使得集体经济组织失去了建设用地入市的行为能力。
  一是所有权不清晰。表现为产权主体不清晰,产权本身不清晰,产有多大、四至界线在哪不清晰。随着近年来基层组织建设和村庄拆并的开展,安徽省行政村从2000年的29745个减少到2012年的15014个,自然村由29.22万个减少到22.42万个。在此过程中,并没有对自然村或村民小组的土地所有权变化情况重新进行确权登记。截至2012年底,全省共颁发集体土地所有权证17350本(发证率99%),但只是确权给村民委员会,并没有确权给真正的所有权主体,即村民小组。二是每个人的产权边界不清晰。农民集体土地所有制是公有制的另一种形式,土地为全体村民所有,但具体每个村民有多少产权却是非常模糊的,形成了“谁都有谁都没有”、“谁也关心、谁也关心不了”的现象,真正的产权人无法行使产权人的权利。三是制度缺失。由于村民小组往往只有一个村民组长,集体经济组织成员资格的取得与丧失、权利与义务、经营治理机构和运营机制等缺少制度性规定,使得村民小组就像“智障患者”,缺少行为能力。用地者不得不直接面对一家一户农民,不但增加了交易环节、成本和风险,影响了企业的意愿,而且集体建设用地如何流转、流转给谁、年限和价格是多少,也往往由村委会或者基层政府代为决定。
  (二)土地征收权的扩张滥用,使得集体建设用地入市失去了生存空间。
  根据现行法律规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,除三类地外(即兴办乡镇企业、村民建设住宅和乡(镇)村公共设施、公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地),必须依法使用国有土地。这里的国有土地既包括现状为国家所有的土地,也包括现状为集体所有的土地经国家征收后变成的国有土地。虽然法律对征收土地实行了严格的限制,即为了“公共利益”需要可以依法对集体所有土地实行征收,但在实践中这种严格的“法定限制”在征地权面前形同虚设。2000年以来,全国征收土地1亿多亩,虽然支撑了工业化和城镇化的快速发展,但征地权毫无节制的滥用,不但使集体土地过快丧失,也使集体建设用地入市的空间变得非常狭小。
  (三)国有土地有偿使用催生的“土地财政”
机制,使得集体建设用地入市失去了动力。
  自1988年宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,打开中国土地市场化之门以来,国有土地有偿使用制度日臻完善,而农村集体建设用地有偿使用办法至今尚未出台。这种国有土地有偿使用独家垄断机制的形成,其主要原因还是利益驱动。国有土地通过建立和实施有偿、有期、有流动的土地资源市场配置制度,显化了土地资产、资本价值。2001—2013年,全国国有土地出让总价款19万亿元左右,纯收益约5万亿元,同期土地税收5万多亿元,为工业化城镇化建设提供了巨大的资金保障。面对如此巨大的利益,受益主体是不会心甘情愿退出来的。在“土地财政”没有替代财源的情况下,如果允许集体建设用地入市,市、县政府将损失土地出让收入即不能再轻易地将集体土地征收后出让获取出让金,故政府对此是不可能有积极性的。如我省虽然规定市、县政府可以收取集体土地出让价款10%的土地增值收益,但是政府普遍认为太低,没有体现出政府对基础设施、公共设施投入所带来的增值价值。与征地引发的矛盾相比,巨额的征地利益显然更有吸引力。因此在实践中政府是不愿意推动集体建设用地入市的。
  三、入市路径的考量
  一个完整的市场至少要满足三个基本条件,即具有交易主体、交易标的和交易规则。农村集体建设用地使用权入市也应从这三方面入手进行探索。
  (一)以农村土地产权制度改革为核心,培育新型农村集体经济组织,使其享有完整的行为能力,成为市场主体。
  集体建设用地要进入市场,如果产权不清,一切皆是空谈。必须解决的两个关键问题是:一是权属问题,即明确土地权属范围及属于谁所有的问题;二是能力问题,建立和规范产权主体行使权力的规章制度。首先,要界定产权,明确主体。农村集体土地所有权证必须确权到具有所有权的农民集体,但对农民集体土地所有权确权给谁却有不同的认识。有的认为应当确权给行政村,理由是村民小组组织基本上不存在,不能有效地行使所有权人的权利,难以管理和保护其土地权利,主要是不放心村民组有能力管理和保护好土地权利。持这种观点者主要是侧重方便管理,实质是对权利人权利的漠视。笔者认为应当确权给村民组,理由是农村集体土地从互助组、合作社、再到人民公社这一历史过程,逐步形成了“三级所有、队为基础”的产权模式,并为物权法和土地管理法所确认,村民组是真正的产权主体,它具有历史的、现实的依据。其次,要探索农民土地股份制改革,建立新型农村集体经济组织。按照“权地相分离,确权不确界”的原则,探索农村土地股份制改革。在集体土地所有权不变的前提下,每户村民按照自愿的原则,可以其享有的承包地、集体建设用地、林地等土地使用权以及其他合法产权入股,量化其股权,组建农民土地股份合作社,依法经营、管理其所有的农村集体土地,其成员按股份比例享有收益。第三,要建立权力运行规则,加强农村集体经济组织内部管理和运作机制建设。完善农民土地股份合作社章程,建立股东大会、理事会和监事会等法人治理机构,制定土地收益分配使用管理办法,以及会计核算、审计监督和财务管理制度,保障集体经营性建设用地入市交易收益分配使用管理的安全运行。
  (二)明确公共利益内涵,缩小征地范围,让渡集体经营性建设用地使用权入市空间。
  新中国成立以来,无论是1953年制定的国家建设征用土地办法,还是1982年的国家征用土地条例、1986年的土地管理法,国家实行土地征收的制度安排,就是把为工业化、城镇化发展尽快提供土地,作为最优先的立法目标和政策目标。我国目前仍处于工业化、城市化快速发展期,如果完全采取成熟市场经济体只有公益目的才允许实行征收的做法,恐怕难以求得各方利益平衡,完全杜绝土地征收更是不现实的。
  因此,推进集体建设用地使用权入市,必须同步推进征地制度改革,严格将征地范围限定在公共利益范围内,非公共利益用地退出征收范围。如何界定公共利益?从国外立法实践看,除日本、韩国等少数国家采取列举的方式规定公共利益项目外,其他国家基本上通过两种方式来解决:一种是地方议会通过制定的规划来确定的欧洲模式,一种是采取司法裁决的方式来确定的英美模式。而从各国对公共利益内涵把握的趋势来看,主要看项目实施是否有利于区域就业、环境、卫生、安全改善等。
  关于公共利益的范围界定,可借鉴我国台湾地区的做法,将土地征收区分为“一般征收”和“政策性征收”。对于“兴办公益事业”的用地,采取一般征收,并以列举法明示兴办公益事业的事项。对于“实施国家经济政策需要”的公共利益用地,采取政策性征收,具体补偿、土地分配和土地溢价处分实行区段征收的办法。区段征收实质上是一种具有政府强制性,同时又具有政府与民众合作性的整体开发方式。区段征收的做法与集体建设用地使用权入市改革可以做到很好的衔接。
  (三)明确入市的集体经营性建设用地范围,为集体经营性建设用地入市提供交易标的。
  什么是集体经营性建设用地?就安徽而言,全省村庄用地1700万亩,村庄用地中既包括宅基地,也包括村庄道路、中小学等基础设施和公益事业用地,这些都不是十八届三中全会所指的能够入市的集体经营性建设用地。针对量大面广的集体建设用地,尤其是经营性建设用地,如何让其进入土地市场,显化其资产价值,让农民享受改革发展的成果,可以从两个方面加以破解。
  一是存量经营性建设用地。符合规划和用途管制的存量集体经营性建设用地,凡符合用地条件和标准的均可入市流转。对于位置偏远一时不能立即进入市场的,可以将其复垦为耕地或林地等,并将其退出的开发权有偿让渡于其他地区符合规划、更加适合开发利用,而现状仍为农用地或者未利用地的土地。这些土地因受让开发权后变为经营性建设用地的,应当准许其入市开发。
  二是增量经营性建设用地。经营性建设用地不是与生俱来的,它是通过政府的规划而确定的。政府可以通过规划将原来的非经营性建设用地变为经营性建设用地,也可以通过规划将经营性建设用地变为非经营性建设用地。因此,政府为实施经济政策,在成片开发建设区域将原村庄非经营性建设用地或者农用地规划为经营性用地的,对于因实施规划而变成的经营性建设用地,应当允许依法变更的增量集体经营性建设用地进入市场。
  实行存量经营性建设用地开发利用权利的退出与让渡、增量经营性建设用地使用权入市政策,就为盘活大量闲置的农村集体建设用地,显化集体建设用地资产提供了一条有效的途径,为经营性建设用地的入市提供了更加广阔空间。
  (四)合理调节利益分配,是集体经营性建设用地入市的动力所在。
  利益调节不仅仅要关注和考量集体经营性建设用地收益调节,还要统筹兼顾征收土地中的收益分配关系,实现国家、集体和农民个人获得的收益大体均衡。集体经营性建设用地入市收益主体是集体土地所有者,其成员是根据股份多少进行分配,国家从其第一次入市中应当收取一定数量的土地增值收益,在入市后的流转中通过税收的形式收取增值收益。第一次入市收益可以是货币,也可以是等值的一定数量的配套公共设施服务用地,这就与征地制度改革的区段征收实现了有效衔接。
  政府为什么在集体经营性建设用地入市中要有收益呢?举一个简单的例子,安徽皖北一些地方群众热衷于“骑路”建房,觉得路边建房比原来的居住地,出行、生活更方便,而且路边土地的价格比原有村庄宅基地高。这就是因为政府大量的基础设施、公益事业建设所投入的资本带来周边土地的增值,这种增值土地所有权人应当给予回报。这种收益不是依据国家强制力所征收的税,而是依据其资本投入带来的增值收益。
  政府收取的比例多少合适,不但取决于政府投资收益,也取决于各方积极性的调动。从近年的实践来看40%左右还是合适的。如广东部分市政府的收益一般在40%左右,深圳基本上是50%。台湾地区市地重划通过区段征收后抵价给农民的土地一般在50%左右,最低不少于40%。当然这个比例应当根据区位、政府基础设施、公益事业投入情况进行调整。
  总之,只要从法律上赋予集体经营性建设用地使用权入市的权利,培育、激活和壮大农民集体主体,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府通过规划管控和用途管制,建立和规范流转行为及收益分配机制,就能激活市场动力,推进城乡统一的建设用地市场建设。