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浅谈信访工作法治化建设的意义、问题与对策

发布时间:2015-04-30 阅读次数:


浅谈信访工作法治化建设的意义、问题与对策
刘 鹏
一、信访工作是依法治国方略的重要组成部分   
信访工作是党委政府及其工作机构、有关责任单位对群众反映情况、提出建议、意见或者投诉请求,依照法律、政策进行处理和回应的工作。我党历来重视信访工作。1995年,首次颁布的《信访条例》是我国信访工作法治化的重要标志。党的十八大报告把信访工作纳入“五位一体”建设中国特色社会主义总体布局之中,提出:“完善信访制度……畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。信访工作在维护群众合法权益、促进社会稳定的过程中,发挥重要作用,是党和国家实施依法治国方略的重要组成部分。
  (一)从信访工作的职能定位看。中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》指出:“信访工作是党和政府的一项重要工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作,是党的群众工作的重要组成部分,是为人民群众排忧解难的工作”。在当前社会矛盾凸显期,做好信访工作是践行党的宗旨、加强党的执政能力建设的必然要求,也是加强和创新社会治理的重要内容。在推进依法治国的进程中,信访工作的职能定位决定着它不可能不实行法治化。
  (二)从信访工作的法律依据看。形成较为完备的法律制度体系,是信访工作法治化的标志。当前,我国已经形成了以中央关于信访工作意见为纲领,以《信访条例》为主体,以违反信访工作纪律实行责任追究的规定和领导干部接访等制度为补充的信访制度体系。信访制度体系是我国社会主义法治体系的重要组成部分。
  (三)从信访与诉讼的关系看。信访与诉讼受理范围的划分和选择都是法定的。信访行使的是民主权利,范围较宽;诉讼行使的是诉讼权利,范围较窄。仲裁、行政复议等准司法途径的受案范围也有法律明确规定。而信访受理范围则是仲裁、诉讼、行政复议等相关法律规定受理范围之外的反映情况,提出建议、意见以及投诉请求。为落实执政为民和维护社会稳定,党委、政府以及有关事涉单位必须依照《信访条例》规定,通过信访工作机制来受理和处理这些诉求。因此,就制度设计而言,信访与诉讼是不同的权利救济路径,不能互相替代。
  (四)从信访工作的长期性、普遍性看。信访工作不是权宜之计,中央领导反复强调:“在今后相当长的一个时期内,信访工作只能加强,不能削弱”。信访工作也并非中国独有。当今,许多国家由于各种矛盾引发的抗议、游行、骚乱的危害性远远超过了我国的集体上访、越级上访、非正常上访。如何受理民众投诉、及时化解社会矛盾已经成为世界性课题。全球已有100多个国家和地区建立了类似的申诉制度。如,美国的立法、行政、司法系统都设有接受公民申诉的机构,地方政府受理公民投诉的渠道有市民服务办公室和“311”市民服务热线;俄罗斯总统办公厅设有公民信访工作局,联邦政府办公厅设有公民信访处;韩国制定了国民苦衷处理制度,国民权益委员会负责受理国民投诉和行政申诉等。各国的信访制度和工作机构尽管名称不同,但其职责都是在法治的框架内开展的受理投诉和化解矛盾的工作。
  二、信访工作法治化及存在的问题
  (一)信访工作法治化的涵义
  信访工作法治化,依次表现在三个层面:信访工作法律、法规、规章等形成法律制度体系;信访工作法律制度实施、监督等动态过程;由信访工作各个环节形成有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的秩序状态。多年以来,我国信访工作法治化建设取得了很大发展,表现在:制度体系已经基本建立;信访人的权利得到依法保障;信访事项的处理程序和工作机制逐步规范;信访工作责任体系初步建立等等。
  (二)信访工作存在的问题。
  1.信访范围有所泛化。尽管《信访条例》对信访提出的条件有明确规定,但出于“兜底”化解矛盾等考虑,信访部门确实受理过一些本应通过诉讼、仲裁、行政复议解决的纠纷。由于职能错位,协调处理难度较大。
  2.信访秩序有待规范。《信访条例》虽有走访的人数不得超过5人和依法逐级走访的规定,但由于宣传引导不够等原因,群众的集体上访、越级上访还比较严重。特别是部分上访人故意在重要节点赴省进京上访,成为制约地方信访工作绩效的瓶颈。
  3.工作机制不够健全。一些信访问题责任单位为及时控制事态和消除矛盾,往往在信访事项办理的告知、期限、送达等环节留有瑕疵,容易引发次生矛盾。信访信息研判、综合协调督办、工作责任追究等机制还不完善,影响着信访工作的权威性。
  4.信访问题终而不结、终审不终的现象比较严重。信访问题在办理答复之后,一些信访人不申请复查和复核,而是重复上访,或者在经过三级终结之后继续缠访,反复接待和息访工作消耗了大量社会资源。涉法涉诉信访也存在“终审不终”的问题,损害了司法权威。
  5.上访获利的现象或多或少存在。因为信访人缠访闹访,有的包案领导和经办人为息事宁人,以“法度之外、情理之中”为由突破政策底线给予迁就,容易形成“信访不信法”的不良导向。对少数以敛财等为目的实施非法行为的人没有依法打击,助长了他们以闹求决和借访牟利的不法心态。
6.信访工作责任制执行不严。对一些因侵害群众利益引发信访问题,或者对群众反映问题不认真解决并造成严重后果的,查处不够。信访问题的源头治理有待加强。
  三、严格落实信访工作法治化要求
  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求:“强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位,……把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。全方位落实信访工作法治化要求,要进一步强化以下工作:
(一)加强社会法治宣传教育。信访部门要充分利用来访接待场所、报刊、网络等平台和信访工作实践,加强对群众和社会的法治宣传和引导。帮助公民普及法律知识,提高宪法意识、公民意识和民主法治意识,推行以案说法,在全社会形成良好的法治氛围。要认真落实中央四部委《关于进一步加强领导干部学法用法工作的意见》,组织领导干部和公务员学习以宪法为核心的各项法律法规,树立法治理念,提高法律素质,增强依法处理信访问题和化解社会矛盾的能力。
(二)严格执行信访事项受理规定。要根据《信访条例》的规定受理信访事项。对各级人大及其常委会、人民法院、人民检察院职权范围内,正在进行诉讼、仲裁、行政复议,已经通过以上法定途径解决的等7种事项不予受理。落实好中央《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,实行诉讼与信访分离制度,把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来,由政法机关依法处理。信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众,要耐心地做好解释、引导和相应协调工作,但不能因为当事人请求或者缠访而受理并进行转办和交办。
(三)认真落实依法逐级走访的规定。《信访条例》规定,“信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。各级各部门要高度重视初信初访,防止走访上行,不受理跨越处理问题的本级和上一级机关提出的信访事项,引导来访人依法逐级走访。同时,要畅通信访渠道,推行网上信访受理和办理,以逐步减少走访,降低社会成本。
(四)严肃处理违法上访行为,切实遏制无理上访。把握舆论导向,引导群众以理性合法的形式表达诉求、解决矛盾。对在上访中实施的堵门堵路、进京非正常上访等违法行为的,要根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》,加强依法处置和责任追究。要健全无理信访的评定和退出机制。按照中央和省信访联席会议关于依法做好信访事项终结工作的规定,投诉请求类信访事项,经过省级以下行政机关复核完毕等,并且市、县党政主要负责人已经接访解决的,省复核委员会根据评议意见作出终结决定。落实法院审判和信访依法终结制度。对三级终结和两审终审并终结以后,信访人继续缠访的,信访复核机关和司法终审机关要积极申报评议,使无理信访及时评定终结。对依法终结的事项,应当强化对信访人违法行为的依法处置。
(五)努力增强信访工作的规范性和公信力。《信访条例》是信访工作的程序法。信访部门和职能单位都必须严格执行《信访条例》关于受理、转送、办理、时限、答复、督办等规定,防止程序缺失。健全信访听证制度,对信访人要求听证的事项,都应当组织听证。要严格依法按政策审查处理信访复查复核问题,提高信访案件处理的实效性和息访率。
(六)坚持依法按政策办事。各级、各部门和领导干部在接访和处理信访问题时,必须牢固树立法治思维,坚持依法办事。对法律关系复杂的信访问题,吸纳律师参与咨询和释疑。对不合理信访诉求,要执行中央关于“不能突破法律法规和政策规定,不能为求得一时一事的解决而引起攀比和新矛盾”的“两个不能”要求,防止因法外施恩而诱发更多的借访牟利者。
(七)积极主动作为,促进依法治理。信访部门要牢固树立法治意识,充分发挥《信访条例》赋予的信访事项督办权和“三项建议权”。发现因为违反法律、政策,损害群众利益造成信访问题的,或者处理信访问题突破法律政策底线引发社会矛盾的,要及时提出改进工作建议、完善政策建议或对责任人给予行政处分建议,以督促相关责任单位及时纠正错误、消除矛盾,严格依法行政、按章办事,增强依法治理效能。
(八)严格落实信访工作责任制和责任追究制。切实维护群众合法权益是推进信访工作法治化的基础。要落实主要领导负总责,层层抓落实的领导体制,及时就地解决信访问题。对违反党和国家信访工作规定,损害群众利益,造成信访突出问题的,要依照国家《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》等规章加强问责,以切实维护群众合法权益,保障信访工作依法开展。