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谨防欺行霸市民事纠纷演变为刑事犯罪的反垄断法思考

发布时间:2015-04-30 阅读次数:


谨防欺行霸市民事纠纷演变为刑事犯罪的反垄断法思考
范大平 胡伟伟
内容摘要:欺行霸市是指控制和垄断整个市场或市场上某些商品的交易,欺压同行,强买强卖,称霸市场的行为,属于反垄断法第三条规定的垄断行为。但目前从操作层面看,反垄断法却对欺行霸市的行为难以寻求民事救济途径,以致民事纠纷逐步发展为刑事犯罪行为。因此,从法律层面,应当制定反垄断法实施细则或更可操作的司法解释,防止民事纠纷演变为刑事犯罪。

  一、欺行霸市行为的实质是垄断行为
  欺行霸市是指控制和垄断一定区域内市场或市场上某些商品的交易,欺压同行,强买强卖,称霸市场的行为。欺行霸市行为是市场经济建设的一大障碍。它强买强卖,分割市场,垄断价格,妨碍公平竞争,使市场配置资源失灵,扰乱经济秩序,阻碍统一的大市场的形成 ,影响经济和社会发展,与市场经济的内在要求格格不入。
  《反垄断法》第三条“ 本法规定的垄断行为包括:(一)经营者达成垄断协议;(二)经营者滥用市场支配地位;(三)具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”第十二条“本法所称经营者,是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。本法所称相关市场,是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。”第十七条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:(一)以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品;(二)没有正当理由,以低于成本的价格销售商品;(三)没有正当理由,拒绝与交易相对人进行交易;(四)没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易;(五)没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件;(六)没有正当理由,对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇;(七)国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。本法所称市场支配地位,是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件,或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。”从以上法律规定可以看出,欺行霸市的实质是垄断。
  在市场经济条件下,垄断一旦形成,垄断企业将按利润最大化(即边际收益等于边际成本)来进行定价。垄断的市场主体控制着市场,是以追求高额垄断利润为目标的。欺行霸市行为正是为了获取垄断利润的行为,为了获取垄断利润,甚至涉及黑恶势力,从而严重扰乱市场秩序,具有极大的危害性,使价值规律这根市场经济的指挥棒失灵,不能充分发挥其配置资源的基础性作用。 一些不法商户自己或者勾结黑恶势力,强迫那些与自己经营商品相近的商户不得与自己竞争,逐渐演变为犯罪。
  二、反垄断法对欺行霸市行为的尴尬
  从世界反垄断法看,私人诉讼是推动反垄断法实施的重要力量,然而我国《反垄断法》第五十条对私人诉讼的规定过于笼统,难以操作。从反垄断法对垄断行为的定义看,欺行霸市的性质属于垄断行为。然而,从实际操作层面看,反垄断法又难以约束欺行霸市行为。这确实是反垄断法的一个尴尬。
(一)基层法院及政府有关部门几乎无权管辖垄断案件
我国反垄断法的执法机构采取的是“多层多元”执法体系,即执法任务由国家工商总局、商务部和发改委分别执行,在这三个部门之上还有在国务院设立的反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作。
1、从反垄断执法看,是否属于垄断行为,只有国务院反垄断机构或国务院反垄断机构授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构才能调查处理,基层组织无权过问。《反垄断法》第十条规定, 国务院规定的承担反垄断执法职责的机构(以下统称国务院反垄断执法机构)依照本法规定,负责反垄断执法工作。国务院反垄断执法机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作。
  2、从法院审理来看,也只有省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院才有权管辖。个别基层法院要经过最高院批准才获得管辖权。《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第三条“第一审垄断民事纠纷案件,由省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖。经最高人民法院批准,基层人民法院可以管辖第一审垄断民事纠纷案件。”然而,带有欺行霸市行为的垄断却大量地发生在基层,发生在市县以下的市场。作为民事行为的垄断,若诉诸法律,却要到省会城市去诉讼,实在是不方便。
  (二)反垄断损害赔偿诉讼容易超过诉讼时效
  《反垄断法》第十六条规定,“因垄断行为产生的损害赔偿请求权诉讼时效期间,从原告知道或者应当知道权益受侵害之日起计算。原告向反垄断执法机构举报被诉垄断行为的,诉讼时效从其举报之日起中断。反垄断执法机构决定不立案、撤销案件或者决定终止调查的,诉讼时效期间从原告知道或者应当知道不立案、撤销案件或者终止调查之日起重新计算。反垄断执法机构调查后认定构成垄断行为的,诉讼时效期间从原告知道或者应当知道反垄断执法机构认定构成垄断行为的处理决定发生法律效力之日起重新计算。原告起诉时被诉垄断行为已经持续超过二年,被告提出诉讼时效抗辩的,损害赔偿应当自原告向人民法院起诉之日起向前推算二年计算。”然而,反垄断法规定必须向反垄断机构举报经反垄断机构调查才可认定,而反垄断执法机构又设在国务院,执法任务由国家工商总局、商务部和发改委分别执行,市和县以及县以下的市场垄断行为难以直接向国务院反垄断机构举报,反垄断机构也只能调查少数特大的垄断行为,无暇顾及各地市场的垄断调查。据新华网记者张晓松2013年7月29日报道,国家工商总局副局长孙鸿志谈反垄断法实施五年案件查办等情况时称,从查办案件数量看,呈逐年较快增长态势:2009年立案1件、2010年立案2件、2011年立案7件、2012年至今立案14件。1从查办案件类型看,覆盖了垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争三类行为,其中大部分是垄断协议案件;从涉案主体看,在立案调查的20起涉嫌垄断协议案件中,13起是行业协会组织的;从查处案件领域看,以民生领域为重点,包括建筑材料、保险、电信、二手车交易、旅游、特种器材、公共事业等行业。反垄断法实施五年来才查处23件垄断案件。由此可见,基层市场垄断调查若指望国务院反垄断机构进行调查几乎是不可能的。基层市场垄断赔偿举证的难度,不易在短时间内解决,其诉讼时效也往往会举证困难而超过。
  (三)受到“欺行霸市”行为的侵害用民事救济渠道不畅,进一步发展便由民事纠纷转化为刑事犯罪
  欺行霸市行为,最初的萌芽状态属于民事纠纷,进一步发展在法律上往往表现为强迫交易、非法经营、敲诈勒索、聚众斗殴、寻衅滋事、非法拘禁、故意伤害、抢劫等违法犯罪行为。欺行霸市行为发展成犯罪案件往往表现为以下特点:一是案件涉及罪名众多。多数情况下,欺行霸市的行为并非单独存在,多与黑恶势力的犯罪相结合,罪名以组织、领导、参加黑社会性质组织罪、强迫交易罪、敲诈勒索罪为主,并伴随有非法经营、故意毁坏财物、寻衅滋事、非法拘禁、故意伤害、抢劫、聚众斗殴、破坏生产经营、聚众扰乱社会秩序等违法犯罪行为,同时参与人数众多。二是形成垄断的犯罪领域相对集中。犯罪分子形成垄断的领域主要分布在农贸市场和废品收购两大块,这些领域常是执法监管的空白区。三是作案手段多涉暴力。作案手段通常为强买强卖、敲诈勒索、收取保护费等,如果遭遇反抗,则采取暴力手段进行压制。四是少数背后存在“保护伞”。部分欺行霸市类案件涉及对非国家工作人员行贿等罪名。五是犯罪持续久危害大。犯罪分子长期在特定行业和区域中进行非法垄断、强买强卖、暴力控制等,在一定范围内对群众形成威慑,而群众“花钱买平安”的心理又在一定程度上助长了其嚣张气焰。2
  欺行霸市现象发展成为犯罪行为,使得一些地方公检法机关不得不采取集中严打来维护短暂的市场清净。据报道,2011年1月6日上午至8日上午,中共广东省委十届八次全会在广州召开。会议提出“着力加快转型升级,建设幸福广东”这一核心任务。作为服务于“平安广东”和“幸福广东”的有力保障,2012年1月6日,在省委十届十一次全会上,广东在全国率先提出2012年要组织开展以“打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂,建设社会信用体系、建设市场监管体系”为内涵的“三打两建”、建设幸福广东的活动。从2012年2月起将在全省范围开展“三打”专项行动,重点打击交通运输、矿产开采、商品批发、工程建设等行业中欺行霸市等涉黑违法犯罪行为;非法垄断、控制农贸市场,以及强买强卖、收保护费、敲诈勒索等违法犯罪行为。中新网记者程景伟6月27日报道,广东省委常委、广东省常务副省长徐少华2012年6月27日在广州通报,2012年1至5月,广东组织开展“三打两建”行动,成效明显。截至6月8日,全省共打掉欺行霸市团伙1331个,掌握线索6926条,侦破刑事案件6522宗。32012年7月10日深圳特区报马彦报道,从市打击欺行霸市专项行动小组办公室获悉,短短几个月,深圳市共打掉涉嫌欺行霸市违法犯罪团伙150个,刑事拘留犯罪嫌疑人933名,逮捕440名,涉及交通运输、肉菜市场、建材市场、工程建筑、废品收购等数十个行业。4江门市公安局在东湖广场召开“三打两建”专项行动新闻发布会。记者获悉,截至6月25日,全市共摸排各类欺行霸市线索1384条,抓获涉案人员2726名,破获各类欺行霸市案件1856宗,打掉欺行霸市犯罪团伙305个。5以上数据说明欺行霸市演变为刑事犯罪后牵制了公安系统大量的人力物力。
  三、完善反垄断法实施细则,防止欺行霸市行为向犯罪转化
  反垄断法之所以处于如此尴尬局面,主要是这部法律缺乏实施细则,目前难以操作,基层法院和部门难以发挥作用。这个问题必须尽快解决。
  (一)赋予各级工商部门在其辖区内以反垄断调查执法权
  反垄断法赋予反垄断执法调查机构进行调查处理的权力。该法只在第五十条笼统地规定:“经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。”除此以外,都是行政调查和处罚的条款。然而,根据《反垄断法》规定,具体的执法机构确定为国家发改委、商务部和国家工商总局三家。但是,具有垄断性质的欺行霸市行为在未演变成刑事犯罪之前的民事纠纷却大量地发生在市县或县以下市场,因此必须赋予各级工商部门在其辖区内以反垄断调查执法权,以防止欺行霸市行为发展演变。
  (二)赋予基层法院管辖其辖区内的垄断纠纷
  反垄断法既规定了行政执法,也规定了民事诉讼,形成了反垄断行政执法和民事诉讼并行的双轨体制。尽管行政执法在反垄断执法中发挥着重要作用,但因垄断行为影响广泛,反垄断法的有效实施不能仅依赖反垄断行政执法机构。我国反垄断法第三十八条虽然规定:“对涉嫌垄断行为,任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。”但是,仅仅是举报显然是不够的,必须赋予他们以诉权,才能更好地保障他们的利益。应当发挥私人诉讼的力量。反垄断法的私人诉讼是指与垄断行为有利害关系的个人、企业依据反垄断法向法院提起诉讼,以追究行为人的民事责任,请求损害赔偿的诉讼。允许私人对垄断行为提起诉讼是世界各国的通例。实际上,法治发达国家都比较注重私人反垄断力量,私人诉讼力量在反垄断法实施过程中发挥着很重要的作用。我国反垄断法第50条也规定,经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。对于一些比较小具有垄断性质的欺行霸市民事纠纷的案件,私人诉讼能够弥补反垄断执法机构的不足。因此,对于欺行霸市的垄断行为,应当引导受到损害者采取诉讼救济措施。这就需要赋予基层法院受理具有垄断性质的欺行霸市行为的管辖权。
  (三)制定和完善切实可行的反垄断法实施细则
  反垄断法实施以来,只有国家工商行政管理总局公布了反垄断法的两个配套规章——《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》和《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》。这两个规章分别于2009年7月1日和2011年2月1日正式生效实施。但几年来,实施的效果并不理想。至于商务部和发改委尚未看到具体详实的实施细则。笔者认为应当加快制定和完善切实可行的反垄断法实施细则。
  (四)进一步完善市场监管执法机制
  要通过行业自律和执法监管双管齐下,提升市场管理的规范化水平。促进制度完善,堵塞管理漏洞。市场监管部门和基层行政执法机构应进一步加大执法力量投入,建立健全执法联动、督查督办、情况通报等长效机制,不断完善日常监管措施,强化责任追究,确保监管工作落实到位。要发动群众和商户积极举报欺行霸市违法犯罪线索;对跨行业、跨区域的欺行霸市案件应加强部门协作,形成打击合力;对涉及民生和社会关注的欺行霸市大要案,应依法从严从快办理,增强打击效果;坚决深挖保护伞。
  总之,欺行霸市行为应当受到反垄断法约束,要引导欺行霸市行为的受害人采取私人诉讼的方式得到司法救济,防止民事纠纷演变为刑事犯罪行为。

注释:
  ①2013-07-29 22:06新华网http://finance.huanqiu.com/data/2013-07/4185414.html
②深圳检察网http://www.shenzhen.jcy.gov.cn/gywm/sjxw/201206/t20120608_879412.shtml
③http://news.ifeng.com/mainland/special/sandaliangjian/cont
④《深圳特区报》记者马彦报道,中国经济网http://www.ce.cn/xwzx/fazhi/201207/10/t20120710_23477343.shtml
⑤《305个欺行霸市团伙被端》,南方日报数字报•南方报网 http://epaper.nfdaily.cn/html/2012-07/03/content_7099128.htm