李秀领：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 推动地方人大工作高质量发展

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2023年第7期（《民主与法制》周刊2023年第31期）

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 推动地方人大工作高质量发展

北京市人大常委会党组书记、主任

李秀领

近70年来特别是改革开放45年来，人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。图为2023年1月17日，北京市第十六届人民代表大会第一次会议举行第二次全体会议。视觉中国供图

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，从坚持和完善党的领导、发展全过程人民民主、坚持和完善中国特色社会主义制度、发展社会主义政治文明的战略高度出发，坚定不移推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作取得历史性成就，人民代表大会制度更加成熟、更加定型，也为做好新时代人大工作提供了根本遵循。地方人大及其常委会要以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，持续加强和改进新时代人大工作、推动人大工作高质量发展，把“两个维护”自觉体现在实际行动和工作成效上。

一、增强制度自信和政治自觉，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式，人大工作因而具有很强的政治性。推动人大工作高质量发展，首先要从政治上看，要在深学细悟习近平总书记关于人民代表大会制度的历史必然、特点优势、实践要求的重要论述中，提高政治站位、增强制度自信、形成政治自觉，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，更好发挥人大在巩固和发展国家制度优势中的作用。

坚定制度自信，巩固和发展国家制度优势。习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”①新中国成立70多年来，中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最重要的是因为党领导人民建立和完善了中国特色社会主义制度，建立和发展了党的领导和各方面制度，形成了符合中国国情和实际的治理体系，具备了强大的治理能力。党领导确立人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，构建了多样、畅通、有序的民主渠道，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系。在党的统一领导下，各国家机关既合理分工又密切协作，既充分发扬民主又有效进行集中，克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端。这个制度体系具有深厚的历史底蕴、多方面的显著优势和丰富的实践成果，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。

人民代表大会制度是人民当家作主制度体系的重要组成部分，是国家根本政治制度，近70年来特别是改革开放45年来，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。”②在国际竞争和意识形态博弈空前激烈的新形势下，我们要从党史、国史和人类制度文明发展史中，增强制度自信，保持战略定力，在我国国家制度应该坚持和巩固什么、完善和发展什么这个重大问题上始终保持清醒和坚定，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路；对于人民代表大会制度，无论是坚持和巩固，还是完善和发展，都要有利于增加和扩大、而不是削弱和缩小我们集中力量办大事的制度优势。

把握职能定位和历史方位，增强围绕中心、服务大局的历史主动。人民代表大会制度承载着调节政治关系、建立政治秩序，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面，发挥上层建筑能动作用、解放和发展社会生产力，推进全面依法治国、实现国家兴旺发达和长治久安等多重政治功能。党的二十大庄严宣告，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化的本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。新时代新使命对党和国家一切工作领域都提出了新要求。我们要提高政治站位，清醒认识党和国家事业历史方位，知所从来、明所将往，了解“国之大者”、党之大计、民之关切，锚定第二个百年奋斗目标和中国式现代化的本质要求，找准人大在党和国家工作大局中的位置、把握人大在党的中心任务中的责任，增强历史主动，把中心所在、大局所需与人大职能定位有机结合起来，真正把党的二十大和中央人大工作会议对人大工作的新部署新要求落到实处、把全过程人民民主重大理念转化为具体现实的民主实践，努力为中国式现代化建设提供有力有效法治保障，不断丰富和发展人类文明新形态。

坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，核心是坚持党的领导，以党的领导保证人民当家作主，有序推进国家和社会生活制度化、法治化。北京市人大及其常委会要坚持反映人民意志、依法履行职责与坚持党的领导的高度统一，保证党的路线方针政策和党委决策部署在人大工作中得到全面贯彻、有效执行，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。要在党的领导下，充分发挥主要民主渠道作用，扩大人民有序政治参与，畅通人民群众利益表达，保证人民依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业。要将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，在推动形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系中，切实履行人大职责、发挥人大作用，使法律及其实施有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。

二、把握人大工作重大原则，更好履行法定职责

人大工作政治性强、规定性强，推动人大工作高质量发展，要深刻领悟习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，以及习近平总书记关于发展全过程人民民主、坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，搞懂弄通贯穿其中的重大原则、重点任务、思路举措和工作要求，自觉对标对表，客观看待人大工作现状和问题，把握人大工作特点和规律，明确努力方向，进一步提高人大工作的政治水准、专业水准，更好履行法定职责。

坚持党对人大工作的全面领导。这是人大工作的最高政治原则。要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，自觉维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。严格执行坚持和加强党的领导的各项制度，认真落实党对人大工作的各项要求，紧紧围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署谋划、推进履职工作，紧紧依靠党的领导和党委支持解决人大工作重大问题、形成做好人大工作合力。北京市人大常委会党组要全面贯彻习近平总书记关于党的建设的重要思想和新时代党的建设总要求，切实履行全面从严治党主体责任，提高人大党建质量，进一步增强人大党组织的政治功能、组织功能，更好发挥常委会对人大代表的引领力、组织力和履职服务保障能力。

坚持代表主体地位。人大代表是国家权力机关组成人员，是人民代表大会的主体。人大代表依照代表法规定在本级人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动，都是参加行使国家权力的公职行为。发挥各级人大代表作用是人民当家作主的重要体现。地方人大常委会要深化对代表工作重要性的认识，进一步加强代表工作制度建设，提高代表工作能力和水平，为密切人大代表同人民群众的联系积极创造条件、作出制度性安排，支持和保障代表依法履职，紧紧依靠代表做好人大工作。要继续完善代表之家、代表联络站、基层立法联系点等民意表达平台和载体，推进线上线下融通，拓宽人大代表联系人民群众渠道，丰富联系形式和内容，加强代表与人民群众的互动交流；积极促进国家机关同人大代表的联系，提高代表议案建议办理质量，克服“重答复、轻落实”现象，激发人大代表代表人民当家作主的主动性、积极性。总体而言，要通过有效的代表工作，保证党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音，保证人民享有的知情权、参与权、表达权、监督权落到实处。人大代表要增强政治观念、法治观念、群众观念，强化为民履职意识、提高执行代表职务能力，充分发挥来自人民、扎根人民的特点和优势，在密切与人民群众的联系中，宣传、推动落实党委决策部署，了解民情、反映民意、集中民智，了解法律法规实施效果和问题。要善于把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中，善于把反映民意、监督国家机关与推动国家机关解决问题、和谐党群干群关系有机结合，当好党和国家联系人民群众的桥梁。代表在依法履职过程中，要合理安排本职工作与履行代表职务时间，优先执行代表职务；正确处理从事个人职业活动与履行代表职务的关系，公私分明，模范遵守宪法法律，自觉接受人民监督，忠实代表人民利益和意志，确保代表身份、职责定位、履职行权范围不走偏，自觉维护人民代表大会制度权威。

坚持民主集中制。民主集中制是我国国家组织形式和活动方式的基本原则。贯彻民主集中制，要求人大自觉坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用；对人民负责、受人民监督，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；依法定位和处理国家权力机关与国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的关系，自觉维护决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调的权力结构和运行机制。人大代表行使国家权力的基本方式是集体行使职权，通过集体讨论发扬民主、按照多数人的意见决定问题。实现民主集中制初衷、充分释放其制度效能，要求人大代表和常委会组成人员出于公心履职行权，自觉站位人民整体利益和长远利益，善于把贯彻党的主张与反映人民群众意愿有机统一起来，正确行使权力。同时，无论是代表大会还是常委会会议，都要严格依法办事、依照法定程序，确保议决质量，实现正确集中，保证通过的法规、作出的决定具有合法性和权威性，经得起历史和人民的检验。

坚持科学立法、民主立法、依法立法。地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，担负保障宪法和法律法规在本行政区域内有效实施和推进本地区发展、治理的双重职能，具有实施性、补充性、探索性的特点。要坚持实事求是、因地制宜，既要用足用好地方立法权、满足地方立法需求，解决立法不够、规范无据、法规制度存在时间差和空白区的问题，更要防止越权立法、重复立法、盲目立法，防止出现“立法放水”和“依法打架”现象。要全面贯彻落实立法法，严格遵循立法权限，完善科学立法、民主立法机制，推进“开门立法”，使立法更好体现客观规律、跟上实践需要、准确反映经济社会发展要求和人民群众民主法治诉求，更好协调利益关系，进一步提高立法质量；完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，增加人大常委会牵头起草法规草案比重，积极提前介入，提高审议质量；科学把握立法尺度，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，按照不抵触（上位法）、有特色、小切口、可操作的原则，提高地方立法精细化水平，增强法规的针对性和可执行性，做到既于法周延、与其他法规衔接配套，又于事有效、能够解决实际问题，更好发挥以良法促发展、保善治的作用。

坚持正确监督、有效监督、依法监督。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分。人大统筹运用执法检查、听取和审议工作报告和专项工作报告、规划计划和预决算审查监督、备案审查、专题询问、质询、特定问题调查等方式，对法律法规实施情况和“一府一委两院”工作开展监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，体现一切权力属于人民的宪法原则，必须依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序。人大与“一府一委两院”是产生与被产生、监督与被监督的关系，不是相互制衡的“几权分立”关系，要坚持总目标总任务的根本一致性，增进协调和配合、寓支持于监督之中，着力形成工作合力。同时，要用足用好法定监督方式，提升监督内容的翔实性和时效性，增强监督工作的针对性和专业性，着力解决监督工作“粗、宽、松、软”问题。要坚持问题导向，做到真找问题、找真问题，不能把法律监督等同于一般性地讨论、评价工作，防止把法律范畴的问题一般化、行政化，防止把违法行为视为一般性工作失误。要针对问题的性质，提出务实有效的意见建议，并通过跟踪问效督促有关方面落实法律责任、真正改进工作，促进依法行政、公正司法和政务公开，通过增强监督刚性维护国家法治统一、尊严、权威，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，促进各方面工作法治化。

三、坚持制度建设、队伍建设一体推进，充分释放人民代表大会制度优势和效能

历史和实践表明，只有靠高素质队伍和有效的治理能力支撑，才能充分释放制度优势和效能。地方人大在充分发挥人大制度优势、推动制度优势更好转化为治理效能中承担重要职责。推动人大工作高质量发展，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持制度建设、队伍建设一体推进，不断提高依法履职能力和水平，以高质量履职更好释放人民代表大会制度效能、支撑和彰显全过程人民民主特色和优势。

强化制度执行，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。人民代表大会制度走过了近70年逐步健全完善、不断创新发展的历程。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推动人民代表大会制度、人大工作完善发展方面作出许多重大决策部署，把全过程人民民主重大理念进一步转化为科学合理、有效运行的制度安排：加强县乡人大工作和建设，赋予设区的市地方立法权，推进合宪性审查工作，完善立法体制机制，加强党对立法工作的领导，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，加强人大国有资产监督职能，加强地方人大对政府债务审查监督，健全人大讨论决定重大事项制度、推动各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作，完善人大代表联系人民群众制度，等等。这些创新性举措既有效提升了国家治理体系和治理能力现代化水平，又推动人民代表大会制度更加成熟、更加定型。踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，党的二十大对发展全过程人民民主，保障人民当家作主作了专门部署，特别强调要加强人民当家作主制度保障。当前制度建设的关键是在坚持根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度基础上，把中央已经确定的重大改革事项和制度建设任务落到实处，进一步增强制度的系统性、协调性、稳定性；进一步强化制度执行，推动制度优势更好转化为具体的民主实践和治理效能。对地方人大而言，制度创新主要集中在工作体系层面，要在严格落实党中央统一部署、维护国家法治统一的前提和基础上，对长期积累、行之有效的工作理念、方式、方法，及时进行总结和提炼，推动人大工作与时俱进、完善发展。对于每项改革性举措，都要加强合法性、关联性、可行性研究，充分论证评估，积极稳慎推进，避免草率行事、宽严失度。

树立正确政绩观，始终保持奋发有为的精神状态。政绩有抽象和具体、显绩和潜绩、眼前和长远之分。地方人大及其常委会的工作相对宏观（主要涉及法规、政策、制度等层面的问题）、超脱（超脱于具体部门、具体工作、具体利益和权力），火烧眉毛的急事不多，但权威性要求高，做好人大工作并非易事。我们要充分认识人大工作的价值和意义，辩证看待人大工作绩效，树立正确的人大政绩观，不能把人大工作看简单了、把人大常委会的责任看轻了，不能以走过场的心态和重程序轻实体的做法敷衍工作，更不能自我懈怠、思想滑坡、降低要求。时代在发展、事业在进步，思想要与时俱进，知识要更新换代，工作要开拓创新，不进则退。要自觉克服人大工作、人大机关中容易出现的惰性和暮气，始终保持精进不怠、奋发有为的精神状态，以对国家和人民高度负责的精神，忠实履行法定职责，以更加积极主动的作为推动上层建筑能动适应经济基础的变化，更好助力地方高质量发展和中国式现代化建设。

加强能力建设，进一步提升履职效能。要深刻领悟习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观、方法论和贯穿其中的立场观点方法，以党的创新理论为指导，以政治建设为统领，全面加强思想、组织、作风、纪律和制度建设，努力打造政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的人大工作队伍，使北京市人大及其常委会成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。要加强以政治能力建设为重点的履职能力建设，促进人大代表和人大工作队伍自觉从大局出发看问题，善于把握和贯彻党的主张和党委意图；正确认识经济社会发展规律和阶段性特征，善于辨识和把握经济社会发展要求；及时了解和回应人民群众对民主法治和公平正义的诉求，善于寻找全社会意愿和要求的最大公约数、把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。在提高政治能力的同时，要进一步提高主导立法能力、有效监督能力、依法办事能力、主动凝炼履职议题能力，进一步提高议案、建议、会议、议决质量。要加强和改进人大代表学习和培训工作，加快知识扩容，优化知识结构，坚持学用结合，在不懈的学思践悟中，提高站位、克服认知和实践局限、拓宽眼界视野、提高综合素质和专业化水平，更好适应发展和治理复杂性、专业性越来越强的新形势。要加强和改进人大调查研究，把调查研究作为基本工作方式，坚持调查研究与密切联系人民群众相统一，围绕改革发展稳定的重大重要问题、人民群众反映强烈的热点难点问题，特别是一些带有共性普遍性的问题、法律政策和制度层面的问题，深入调查研究，更好反映人民诉求、凝聚人民智慧。

注释：

①习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《求是》2020年第1期，第4页。

②习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》（2021年10月13日），载《求是》2022年第5期，第5页。