景汉朝：在法治轨道上推进信访治理现代化

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2023年第7期（《民主与法制》周刊2023年第31期）

在法治轨道上推进信访治理现代化

全国人大社会建设委员会副主任委员，

中国法学会副会长

景汉朝

信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作。要综合施策，切实依法及时就地解决群众合理诉求，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。图为2022年12月7日，江西省赣州市章贡区南外街道红环路社区，章贡老班长（老兵）志愿服务队队员正在进行信访案件调处，化解矛盾纠纷。视觉中国供图

现代化既是人类从现实社会向理想社会迈进的过程，也是人类文明发展的前沿。由于各国经济、政治、历史、文化、社会以及所处的发展阶段不同，世界上不存在定于一尊的现代化模式和放之四海而皆准的现代化标准。党的二十大报告强调，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。从中国式现代化的历史进程看，新中国成立特别是改革开放以来，我们用几十年时间走完了西方发达国家几百年走过的工业化进程，创造了经济快速发展和社会长期稳定的奇迹。党的十八大以来，党和国家事业发展取得历史性成就、发生历史性变革，为人类实现现代化贡献了中国智慧、中国方案、中国力量。同时，在这一巨大的变革进程中会遇到许多新情况、新问题、新挑战。信访是这一社会转型期矛盾的集中反映和化解渠道，信访治理始终是我国国家治理、社会治理的一个重要方面。信访治理现代化是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，必须高度重视运用法治思维和法治方式，在法治轨道上推进信访治理现代化。

一、信访治理现代化是中国式现代化的重要内容

习近平总书记指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”①从一定意义上讲，信访是富有中国特色的一种社会治理制度，有源远流长的历史和深厚的文化积淀，最早可以追溯到《吕氏春秋》记载的远古时期“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”，以及西周的“路鼓”“肺石”等信访制度。我们党一直十分重视信访工作，将其作为党的群众工作的重要组成部分，党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。党的一系列重要报告、文件等都对信访工作作出了部署、提出了要求。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、运筹帷幄，围绕信访治理部署了一系列战略性改革举措，推动信访治理现代化取得突破性进展和标志性成果。

为适应新时代信访工作的发展趋势，2022年，中共中央、国务院印发《信访工作条例》，坚持和加强了党对信访工作的全面领导，保持党和政府在各个领域、各个方面同人民群众的密切联系，对信访治理高质量发展提出了新的更高要求。十四届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案，将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，组建中央社会工作部，作为党中央职能部门，负责统筹指导人民信访工作，统一领导国家信访局，进一步体现了党和国家对信访治理的高度重视，从更高维度进一步加强和改进人民信访工作。

信访治理的本质特征决定了中国式现代化必然包含信访治理现代化。一是从信访治理的人民性来看。中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，必须始终把人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点。习近平总书记指出，信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。②信访是涉及千家万户的“大工程”，中国式现代化离不开信访治理的现代化。二是从信访治理的政治性来看。信访不仅是一个来信来访的具体制度问题，更承载着重要的政治功能。党的二十大报告强调，江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。民心是最大的政治，也是中国式现代化坚守的“初心”。长期以来，党中央、国务院始终将信访工作作为党和政府与人民群众联系的桥梁和纽带，作为巩固党的执政基础的“民心工程”，彰显了信访治理在中国式现代化中的重要作用。三是从信访治理的社会性来看。中国式现代化不仅需要改革发展，也需要社会稳定。信访是人民群众诉求表达、利益协调、权益保障的通道，是社会治理的重要方面，反映了社会矛盾纠纷的现状和发展态势。信访治理就是化解社会矛盾纠纷，因此，信访治理现代化是中国式现代化、国家治理体系和治理能力现代化、社会治理现代化的题中应有之义。

二、信访治理现代化必须坚持法治化

法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段。一个现代化国家必然是法治国家，必须在法治的框架内运行。习近平总书记指出，必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式。③要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。④党的二十大报告强调，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，“全面推进国家各方面工作法治化”。这既是国家长治久安的根本要求，也是中国式现代化的重要保障。信访治理现代化作为中国式现代化的重要内容，必须切实贯彻法治要求，坚持依法维护最广大人民群众的根本利益，维护国家法治的尊严和权威。

同时也要看到，信访治理现代化是一个比较复杂、难度较大的过程。首先，必须辩证看待信访的“两面性”。一方面，信访是人民群众的权利意识、自我保护意识提高的表现，特别是运用法律武器维护自己利益，反映了公民法律素养的提升。群众选择信访，也是相信自己的合法权益可以通过公权力机关得到依法保护。另一方面要看到，信访一旦失序，会对法治形成冲击甚至破坏，影响全面依法治国进程，与推进中国式现代化的要求相悖。其次，必须补齐信访治理的法治短板。主要有以下几个方面：一是权利本位意识不强。有的国家机关工作人员仍然存在官本位的思想，运用法治思维和法治方式行使职权的意识不强，在处理公权力与个人权利的关系时，有些情况下有意无意地损害了群众的合法权益，而且应有的救济制度也不健全。信访发生后，处理手段的程序性、规则性、规范性比较弱，应有的公开性、公正性不足，导致权威性和公信力下降，这与法治的基本精神不符。二是规则意识不强。有的信访群众法治意识还比较弱，法律知识欠缺，虽然重视保护自己的权益，但不重视也不习惯依法行使权利，有的信访诉求不合法、不合理、不合情，却始终坚持。三是法律及相关制度不健全、约束力不足。比如在涉诉信访中，涉诉信访与非诉信访交织、信访与诉讼程序混杂、再审制度与申诉制度职能不清，导致越级访重复访任意突破审级制度、终审不终、政府与司法机关职能职责不清，等等，不仅与司法权的运行规律与特点不相符，而且影响司法权威、法治权威。四是信访秩序性不够。实践中，无论是上访秩序还是接访秩序都需要进一步规范，尤其是信访人的自我约束性还有待提升，有的违法上访、违规上访、违反程序上访，极个别甚至实施极端行为造成严重后果。

信访治理现代化必须坚持法治化。一方面，要切实维护信访群众合法权益和合理诉求。这是信访治理的核心和根本，是矛盾的主要方面。以人民为中心既是我们的根本执政理念，也是信访制度和信访治理的指引和目的。人民是共产党人的衣食父母，是我们党执政的最大底气，信访治理的出发点和落脚点以及整个过程都必须以维护人民群众的合法利益为核心。只有秉承这一理念，才能防止和减少信访的发生，确保信访治理的正确方向。如果公权力机关或有关组织在行使权力或管理职责时，不能严格依法办事，损害人民群众的合法利益，信访发生后应该维护的权益又不能及时依法维护，长此以往就会脱离人民群众，损害党的执政基础。另一方面，要依法处理不合理、不合法信访。信访活动中有极个别的人无原则、无依据、无底线地提出不合法、不合理的要求，或者采取极端手段要挟施压。对此要掌握原则、把握底线，准确理解和适用法律政策，不能任意迁就。否则，有违法治原则，对其他信访群众或相关利益者也是一种不公平。对于极个别严重违法行为，要严格准确按照法律程序依法制裁，但要防止简单行事、适得其反。

三、在法治轨道上推进信访治理现代化的原则

在法治轨道上推进信访治理现代化，要坚持治理体系系统化、治理机制法治化、治理手段信息化、司法权力运行规范化和信访权益保障充分化等“五化”原则。

第一，坚持信访治理体系系统化。建设社会主义现代化法治国家，需要坚持系统思维推进信访治理现代化，构建起一套科学完整的诉讼和非诉讼手段相结合的矛盾纠纷解决制度体系，综合运用各种手段实现解决矛盾纠纷的目标。要树立一元与多元、公正与效率、法治与自治兼顾的理念，建立健全人民调解、行政调解、司法调解、仲裁、行政复议、诉讼等多种纠纷解决方式相互补充、相互协调的矛盾纠纷多元化解机制，并充分发挥实际效能。

第二，坚持信访治理机制法治化。在新时代坚持全面依法治国、推进法治中国建设、建设社会主义现代化国家的形势下，必须推进信访治理法治化。这是贯彻落实习近平法治思想的必然要求，是信访工作的客观需要，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。长期以来特别是党的十八大以来，党中央从国家治理体系和治理能力现代化的高度对信访治理进行谋划部署，形成《信访工作条例》等一系列制度成果。要跟踪条例实施情况，及时发现实施中存在的新情况、新问题，深入调研，总结经验，在时机成熟时提上立法日程。在实际工作中，要特别注意信访及其治理的规则化运行，依法、依规、依政策处理好每一起信访案事件，使信访治理法治化落地生根。

第三，坚持信访治理手段信息化。习近平总书记深刻指出，“没有信息化就没有现代化”⑤。当前，全球信息化发展日新月异，已经深入到社会生活和社会治理的方方面面。信访治理必须主动适应时代发展，以信息化为助力，深度融合移动互联网、大数据、云计算、人工智能等手段，充分发挥现代信息技术在信访治理中的效能。要研究智能治理法律和标准体系，既要注重管控，更要注重保护公民合法权益，预防和减少矛盾纠纷和信访发生。既要注重信息技术的广泛深度应用，又要注重信息安全，打造智能、依法、安全的信访治理新样态、新模式，大力促进信访治理模式的变革，推动信访治理现代化。

第四，坚持司法权力运行规范化。信访事项中有相当一部分是涉法涉诉信访。司法权力运行科学、严谨、透明，是促进司法廉洁、维护司法公正、提高司法效能、增强司法权威的重要途径，是有效化解涉法涉诉信访问题的根本所在。司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权，与行政权的“首长负责制”不同，要确保判断正确、裁量公正，必须强调“亲历性”，坚持“让审理者裁判、由裁判者负责”，实行“合议庭负责制”“独任法官负责制”，同时强化制约监督。要认真研究新形势下司法的特点和运行规律，改革司法管理体制和机制，着力激活基层司法机关治理的“神经末梢”。要推动司法机关内部权力构造的科学化，构建效能型司法管理模式，实现司法公正与效率的有机统一，真正从源头上解决涉法涉诉信访问题。

第五，坚持信访权益保障充分化。我们党坚持以人民为中心的执政理念和全心全意为人民服务的根本宗旨，决定了实现信访治理现代化应当使人民群众特别是信访群众的合法权益保障更加全面充分。在法治轨道上推进信访治理现代化，尤其要注重依法平等保护信访群众合法权益。当前，人民群众维权意识不断增强，法治需求不断增长，不仅要求实质结果公正，还要求程序依法依规；不仅要求文书说理充分，还要求字句精确；不仅要求信息透明公开，还要求办理快速高效。要不断创新和加强信访治理，通过科学化、规范化、精细化的治理方式，不断满足人民群众日益增长的法治需求，对弱势群体给予更多的体恤和关爱，确保信访群众合法权益得到充分保障。

党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。我们要在法治轨道上大力推进包括信访治理现代化在内的国家治理体系和治理能力现代化，努力建设更高水平的平安中国、法治中国，为推进强国建设、民族复兴作出应有的贡献。

注释：

①习近平：《为实现党的二十大确定的目标任务而团结奋斗》，载《求是》2023年第1期，第9页。

②参见《习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调 筑牢理想信念根基树立践行正确政绩观 在新时代新征程上留下无悔的奋斗足迹》，载《人民日报》2022年3月2日，第1版。

③参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第72页。

④参见《习近平对信访工作作出重要指示强调 千方百计为群众排忧解难 不断开创信访工作新局面》，载《人民日报》2017年7月20日，第1版。

⑤ 习近平：《加快推进网络强国建设》（2018年4月20日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第147页。