周叶中：更好发挥法治对中国式现代化的保障作用

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2023年第8期（《民主与法制》周刊2023年第36期）

更好发挥法治对中国式现代化的保障作用

武汉大学副校长，中国法学会学术委员会委员 周叶中

人民是历史的创造者，是推进现代化最坚实的根基、最深厚的力量。现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。要坚持以人民为中心，在发展中保障和改善民生，保护和促进人权，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断增强人民群众的幸福感、获得感、安全感。图为2023年7月1日，游客在国家速滑馆“冰丝带”滑冰游玩。 新华社记者 鞠焕宗/摄

习近平总书记立足中国式现代化的战略规划，结合人类政治文明发展的基本规律和中国特色社会主义的具体实际，高度重视法治在党和国家事业发展中的基础性、保障性作用，提出“一个现代化国家必然是法治国家”“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”等重要论断。这不仅深刻揭示了法治是中国式现代化的应有之义，更彰显出中国共产党领导中国人民通过法治保障中国式现代化建设的坚定决心。

一、法治是保障中国式现代化的基石

作为人类政治文明的产物，法治是实现传统国家治理向现代国家治理转型的必然要求，是现代化国家的基本要素和重要保障。因此，一个现代化国家必然是法治水平较高的国家。从这个意义上讲，法治是推进中国式现代化的关键环节，发挥着固根本、稳预期、利长远的保障作用。

第一，法治为中国式现代化各项任务和工作的有序推进提供基本的方向指引。法治是通过制度规则集中反映现代国家治理理念的道路安排，能够以根本性制度为基础构建契合国家和社会治理要求的制度体系，进而引导和规范各主体在正确轨道上行动。从中国推进和拓展现代化的历程来看，早在社会主义革命和建设时期，中国共产党领导人民制定宪法法律，确立起国家的基本架构和治理框架。改革开放和社会主义现代化建设新时期，经由“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”①的理念指引，中国共产党领导中国人民加强以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系建设，为国家发展奠定制度根基。党的十八大以来，在全面依法治国战略布局下，中国共产党进一步领导中国人民通过建设中国特色社会主义法治体系，完善国家根本领导制度、根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度及其他重要制度，保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。综观新中国成立以来各个历史时期可见，法治承载党和国家最根本、最核心、最重要的体制设计，确保了我国社会主义现代化的建设方向不发生根本性偏离，并最终在制度支撑下创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。面向未来的现代化发展道路，法治必将通过发挥其固根本的保障作用，保证中国式现代化始终在坚持党的全面领导、坚持中国特色社会主义的根本方向上前进，并充分保障全过程人民民主、维护社会公平正义、协调物质文明和精神文明、促进人与自然和谐共生、坚持走和平发展道路等战略目标的实现。

第二，法治是有效应对中国式现代化进程中各种风险挑战的重要方式。唯物辩证法的发展观告诉我们，中国式现代化不可能一蹴而就，而是战略机遇与风险挑战并存，因而必然面临来自政治、经济、意识形态、自然界等方面的诸多重大挑战。因此，党的二十大报告强调，我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。面对各种不确定、难预料因素，法治能以其可预期性、稳定性、公开性、普遍性等突出特质，使各方主体具有明确、清晰的行动方向，进而为国家和社会发展营造稳定持久的良好环境。在法治轨道上，各类市场主体需要遵循同一套规范体系，任何组织、个人不得在没有法定依据的情况下，随意实施或擅自改变相关行为准则。不论是公权力机关，还是社会组织，抑或是社会个体成员，均可获得对自身及其他主体行为的预期，并在制度指引下选择适当的行为方式，由此确保整个社会总体处于一种稳定的状态之中。当今世界正经历百年未有之大变局，需要更加注重发挥法治对中国式现代化的稳预期作用，以确定性方式防范和处理前进道路上不确定性的矛盾和问题，充分运用法治思维和法治方式提高各方主体依法办事的积极性、增强各方主体克服各种风险挑战的信心，以保证党和国家的长治久安。

第三，法治为中国式现代化的稳步推进和行稳致远保驾护航。作为上层建筑的重要组成部分，法治是对社会发展规律和治理经验的深刻总结和客观反映，并且能应时代之需作出适应性调整，从而与时俱进地确保长期性战略目标和战略规划的实现。习近平总书记明确指出：“我们提出全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。”②党和国家事业的持续发展，就是在顶层设计和具体实践相结合背景下取得的历史性成就。而这无疑离不开法治提供的可靠保障。中国式现代化目标的实现，要求将法治同推进国家治理体系和治理能力现代化的需要相协同，积极推动各方面制度更加成熟更加定型，充分发挥法治利长远的保障作用。具体来看，围绕中国式现代化的顶层设计，要在广泛凝结党和人民意志的基础上，以“坚持走中国特色社会主义法治道路”为方向，以“全面推进依法治国”为方略，以良法促进发展、保障善治，切实将法治融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各项事业之中，使法治的规范逻辑始终贯穿于中国式现代化建设的各领域各方面各环节，确保中国式现代化行稳致远、中华民族伟大复兴的宏伟目标得以实现。

二、以习近平法治思想为指引构建中国式现代化的法治蓝图

一切伟大的实践，都需要科学理论的正确指引。在推进中国式现代化建设过程中，必须坚持以习近平法治思想为指引，通过科学的理论方法构建起契合中国式现代化基本特征和本质要求的法治蓝图。

第一，坚持党的领导的政治立场，锚定法治建设的基本方向。习近平总书记关于“党的领导是社会主义法治最根本的保证”③“党的领导是我国社会主义法治之魂”④的科学判断，破除了长期以来存在的所谓“党大还是法大”的伪命题，深刻揭示了党的领导对我国社会主义法治建设的决定性作用。同时，党的领导也决定着中国式现代化的根本性质。只有充分立足党总揽全局、协调各方的领导核心地位，把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，推进党的领导制度化、法治化、规范化，才能在正确的政治立场上发展出一套科学完备的法治形态，确保中国式现代化始终坚持中国共产党领导这一本质要求，而不会偏离方向、丧失灵魂，甚至犯颠覆性错误。对此，在通过宪法修改进一步明确党的领导地位、以党内法规等规范形式完善党对立法工作中重大问题决策的程序等举措基础上，还应继续通过推动党的领导入法入规、不断完善党的领导制度体系等方式，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，动员整合各方力量共同致力于实现阶段性和长期性发展目标，以充分发挥党在法治轨道上领导中国式现代化建设的优势。

第二，坚持人民至上的价值宗旨，明确法治建设的目标要求。以习近平同志为核心的党中央作出“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”的庄严承诺，体现出中国共产党以人民为中心的法治建设立场。围绕法治为民的本质要求，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，将能否满足人民日益增长的美好生活需要作为开展一切法治实践的出发点和落脚点。具体到中国式现代化进程中的法治建设而言，一是要在党的领导下密切同人民群众的血肉联系，充分听取人民群众关于立法、执法、司法、守法各环节的意见建议；二是要动员最广大人民群众广泛参与和积极支持法治的运行过程，全方位全周期确保人民当家作主；三是要以人民群众的获得感、幸福感、安全感为评判标准，检视各方面的制度设计和机制安排。在充分体现人民主体地位、反映人民意志的基础上，加快完善体现社会公平正义、保障人民依法通过各种途径和形式管理国家和社会事务、构建共建共治共享的社会治理格局等多方面的制度体系，努力使法治进步和人的全面发展同频共振，真正实现法治对人民权益和人民福祉的保障作用。在法治引领和保障下，最终达成实现高质量发展、发展全过程人民民主、丰富人民精神世界、实现全体人民共同富裕等有关中国式现代化的目标追求。

第三，坚持胸怀天下的责任担当，彰显法治建设的宏阔视野。习近平总书记有关“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治”⑤的深刻认识，既是党和国家善于运用法治思维和法治方式处理现实问题的能力体现，也是中国始终高举和平、发展、合作、共赢旗帜的格局展现。以坚持统筹推进国内法治和涉外法治为战略谋划，将国内国际两个大局通过法治建设密切联系起来，是对近现代西方国家通过战争、贩奴、殖民、掠夺等方式走上现代化道路方式的超越，符合中国人民与世界人民的共同利益。对此，中国的法治建设要秉持同世界其他国家平等对话、同世界其他文明平等互鉴的态度，加快完善涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，在科学运用法律规则维护国家主权、安全、发展利益的同时，充分运用法治为全球治理体系改革和建设贡献中国智慧和中国方案。具体来看，在构建人类命运共同体这条主线指引下，一方面要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，加强涉外法治建设，加快我国法域外适用的法律体系建设，提升涉外执法司法效能；另一方面则要把中国发展与世界发展联系起来，以建设性态度积极参与国际规则制定，增强我国在国际法律事务和全球治理体系变革中的话语权和影响力，推动国际法治朝着更加公正合理的方向发展。我国坚持人类命运共同体的价值理念，在相关措施保障下，推动中国式现代化始终在和平发展道路上向前发展。

第四，坚持系统辩证的科学方法，把握法治建设的重大问题。习近平总书记提出“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”⑥的总体要求，是运用系统观念这一基础性思想和工作方法、马克思主义唯物辩证法这一基本原理，指导中国法治建设实践的鲜明体现。在系统推进法治中国建设整体层面，要以坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一为根本，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，构建起统筹兼顾的法治工作格局。在处理法治各方关系层面，要以“法治当中有政治，没有脱离政治的法治”的思维正确看待政治和法治的关系，注重二者之间的引领和保障作用；以“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”的思维正确处理改革和法治的关系，关注二者之间的交融互动过程；以“法律是成文的道德，道德是内心的法律”的思维正确认识依法治国和以德治国的关系，强调法律和道德在国家治理中的内在同一性和基础性作用；以“国家法律和党内法规相辅相成”的思维正确把握依法治国和依规治党的关系，明确党规国法两套规范体系对于党和国家治理协调发展的重要意义。经由上述指引，法治将能获得更为全面、充分的发展，进而更好地保障中国式现代化进程中各项工作的顺利推进。

三、以中国特色社会主义法治体系为总抓手展开中国式现代化的法治布局

法度者，正之至也。作为中国特色社会主义制度的法律表现形式，建设中国特色社会主义法治体系是中国共产党在守正创新基础上展开的法治部署，对于建成法治国家、法治政府、法治社会，推进国家治理体系和治理能力现代化，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国具有重要意义。习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。”⑦由此可见，要充分发挥法治对于中国式现代化建设的保障作用，就必须以完善中国特色社会主义法治体系为总抓手，紧紧围绕统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，贯彻落实党的二十大关于法治中国建设的战略规划，积极推进适应中国式现代化特征和要求的中国特色社会主义法治体系建设。

第一，维护宪法权威和尊严，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。习近平总书记强调：“制定和实施宪法，是人类文明进步的标志，是人类社会走向现代化的重要支撑。”⑧全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，在加强中国特色社会主义法治体系建设中居于重要地位。这就需要我们党坚持依宪治国、依宪执政，通过完善合宪性审查、提高备案审查制度和能力建设等，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用。在积极保证宪法实施、全面树立宪法权威的基础上，进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不断增强法律规范体系的全面性、系统性、协调性，为中国式现代化提供有力的制度保障。就法律规范体系的覆盖范围而言，要吸收总结党的十八大以来开展国家安全、网络数据、生态文明、公共卫生、对外关系等方面制度建设的有益经验，继续加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，着力补齐相关法律制度存在的薄弱点和空白区。就法律规范体系的制定保障而言，既要完善立法体制机制，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护；又要注重立法监督，完善和加强备案审查制度，严格按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，坚决纠正立法过程中可能存在的违宪违法违规等问题，确保新制定、修订的每一项法律法规都能立得住、行得通、管得了。

第二，健全权力运行制约和监督机制，确保国家机关依法正确行使权力。构建严密的权力运行制约和监督体系，切实把权力关进制度的笼子里，是党和国家长期以来的目标追求。党的十九届四中全会专门对“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”作出重大部署；党的二十大聚焦法治建设中的关键任务，着重提出“扎实推进依法行政”“严格公正司法”的要求。而要实现相关战略规划，首要的就是抓住“治权”这一关键。在将权力运行的各环节纳入法治轨道的同时，按照“有权必有责、用权受监督”的原则，构建起严密的法治监督体系。对此，应积极推动行政机关、司法机关等国家政权机关切实按照法律的规定履行职责，确保公权力在宪法和法律范围内得到有效实施。在此基础上，进一步强化对权力运行的制约和监督。不仅要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制，还要完善党和国家监督体系，通过党内法规和国家法律的衔接协调等方式，整合各方监督力量，形成权力监督全覆盖的格局。同时，以强有力措施为保障，切实纠治行政机关、司法机关等公权力主体存在的有法不依、执法不严等问题，确保公权力始终在法治轨道上为中国式现代化建设服务。

第三，弘扬社会主义法治精神，加快建设法治社会。习近平总书记指出：“法治建设需要全社会共同参与，只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”⑨围绕建设法治社会的宏伟目标，需要以健全法治保障体系为重点，使尊法学法守法用法成为全体人民的共同追求和自觉行动。一是要通过主动听取人民群众的意见建议、推动宪法法律实施、加强法治宣传教育、积极用法律维护人民群众的合法利益等方式，增强人民群众对法治建设的参与感、获得感、幸福感、安全感，进而引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者；二是要通过加快建设公共法律服务实体平台、优化升级公共法律服务热线和网络平台、加强对欠发达地区和重点群体公共法律服务保障等方式，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系；三是要通过完善信访制度、完善非诉讼纠纷解决机制、健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制等方式，提升社会治理法治化水平，用法律法规维护国家安全、保持社会稳定；四是要通过加强领导干部法治教育培训、完善领导干部考核评价制度、严格对领导干部违法失职行为的问责处理机制等方式，发挥领导干部示范带头作用。通过各方努力，使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风，从而推动中国式现代化在法治现代化道路上稳步前进。

注释：

①《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页。

② 习近平：《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》（2014年10月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第100页。

③习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第228页。

④习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第377页。

⑤习近平：《在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话》（2018年8月24日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第225页。

⑥习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第383页。

⑦习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第93页。

⑧习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。

⑨习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，载《求是》2020年第22期，第7页。