秦天宝：完善生态环境法治体系 助推人与自然和谐共生的现代化

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2023年第9期（《民主与法制》周刊2023年第42期）

完善生态环境法治体系

助推人与自然和谐共生的现代化

武汉大学环境法研究所所长、教授，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长 秦天宝

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。人与自然是生命共同体，要坚持可持续发展，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。图为山东黄河三角洲国家级自然保护区拍摄的鸟群（无人机照片）。新华社发 杨斌/摄

党的二十大报告提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上再次强调，全面推进美丽中国建设，加快推进人与自然和谐共生的现代化。人与自然和谐共生的现代化以人与自然和谐共生为鲜明特色和本质要求，以现代化为物质基础和机制保障，是生态环境法治指引和保障之下的现代化。推进人与自然和谐共生的现代化，需要完善生态环境法治体系，并以生态环境法治理念、生态环境党内法规制度体系、生态环境法律规范体系与生态环境法律实施体系的全面革新作为保障。

一、创新生态环境法治理念，为人与自然和谐共生的现代化提供价值参照

作为生态环境法治体系的统摄性要素，生态环境法治理念是体现生态环境法治精神实质和内在要求的一系列共通信念和价值追求，能够为具体生态环境规范的制定与实施提供参照，促进形成价值理性与形式理性相统一、内部体系与外部体系相融贯的生态环境法治体系。只有坚持强化生态优先理念、拓展协调发展理念、突出整体保护理念，才能使生态环境法治体系凝聚为具有强大向心力的统一整体。

其一，强化生态优先理念。生态优先理念要求人们意识到自身经济活动的生态边界，若经济发展与生态保护难以协调，在必要时应当将生态系统的健康性、完整性及生态系统功能不受无法恢复的负面影响的要求置于优先地位。这一理念是对传统现代化进程中经济优先理念的扬弃和纠偏，但并不意味着杜绝与经济发展有关的、可能造成生态环境影响的一切行为。以生态优先理念为基础建构的现代生态环境法治体系将社会的、长期的、整体的环境公共利益纳入保护范畴，其价值必然超越仅对保护个体的、短期的、局部的经济利益有利的传统生态环境法治体系。近年来，生态优先理念的历史地位和权威性逐渐得到提升，不仅直接体现在畜牧法、黄河保护法、湿地保护法、长江保护法、森林法等法律文本中，而且被作为目标和主线贯穿始终。习近平总书记强调：“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。”①生态优先理念符合产业类、管理类和生态类等生态环境立法定位以及法律生态化趋势的共性原理，应当得到进一步强化，并成为我国现代生态环境法治的基本遵循。

其二，拓展协调发展理念。协调发展理念以生态优先理念为基础和前提，同时作为生态优先理念的修正和补充。宪法序言中明确提出要“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”。环境保护法也明确规定，国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。协调发展理念的核心内涵是经济增长与环境保护相协调，在发展中保护，在保护中发展。正如习近平总书记所指出：“生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系。”②在建设人与自然和谐共生的现代化背景下，协调发展理念的内涵需要在更多领域和更深层次上进一步拓展，延伸到产业、科技、文化、教育等更为广泛的社会领域，融入到长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、碳达峰碳中和、乡村振兴等国家重大战略之中。只有这样，才能真正统筹人口、资源环境和经济社会发展整体格局，科学布局生产、生活、生态三大空间。

其三，突出整体保护理念。整体保护理念的基本要求是生态环境保护应当以生态系统结构的合理性、功能的良好性和生态过程的完整性为目标，将生态环境看成是一个完整、有机联系的系统，加强统筹管理。整体性、普遍联系性是生态系统的实质和核心，跨媒介、跨地域是生态环境问题的常见特征，碎片化的传统生态环境法治模式无法适应人与自然和谐共生的现代化的需求。习近平总书记指出，“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏”③。在党的二十大报告中，习近平总书记进一步强调，要“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。这些重要论断都是整体保护理念的集中体现。整体保护理念强调尊重生态系统的整体利益，注重环境要素之间的内在联系，实现了从个体主义世界观向整体主义世界观的转换，为实现人与自然和谐共生的现代化提供了科学合理的方法论指引。

二、深化生态环境党内法规制度体系，为人与自然和谐共生的现代化夯实制度根基

党的领导是我国社会主义法治之魂，坚持在党的领导下推进生态环境法治建设是实现人与自然和谐共生的现代化的应有之义。生态环境党内法规制度是指与生态环境保护相关、具有内部效力或外部效力的党内法规和规范性文件。党内法规例如《生态文明建设目标评价考核办法》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等。规范性文件例如《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《生态环境损害赔偿制度改革方案》等。生态环境党内法规制度能够在环境法治建设和改革中起到先导作用，是实现人与自然和谐共生的现代化不可或缺的政策引领。

在生态文明建设进程中党内法规制度之所以更为活跃与频繁，是由党的领导与法治关系之共性原理及生态环境领域之特性共同决定的。一方面，党的领导与法治具有根本一致性，党内法规制度与法律法规具有内在契合性。坚持党的领导，就是要支持人民当家作主，实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。只有坚持党的领导，坚持以习近平法治思想和习近平生态文明思想为指导，以生态文明建设目标为行动导向，才能确保人与自然和谐共生的现代化在法治轨道上稳定有序推进。另一方面，在生态环境领域，环境问题的阶段性、频发性、不确定性与法律的稳定性、确定性存在一定的矛盾和张力。以灵活性、前瞻性和高效性为优势的党内法规制度既能够确保生态环境改革措施的权威性，也能够为新兴环境治理工具提供先行先试的机会。通过对国家法律的空白进行弥补、对国家法律的缺陷予以调整、对国家法律中的原则性规定予以细化，生态环境党内法规制度还有助于推动和拓展生态环境法律的有效实施。

在法治视野下加快推进人与自然和谐共生的现代化，需要深化生态环境党内法规制度规范体系。生态环境党内法规制度规范与法律规范的关系复杂而紧密，需要贯彻习近平总书记关于“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”④的要求，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，促进党的制度优势和国家制度优势相互转化、汇聚合力。待条件成熟后，应尽可能在立法工作中完成从党内法规向国家法律的位阶转换，将先行先试取得的成果法律化，以确保合目的性与合法性相统一、功能维度上的有效与规范维度上的合理相统一。

三、完善生态环境法律规范体系，为人与自然和谐共生的现代化提供法律保障

法律是治国之重器，良法是善治之前提。完备的法律规范体系为实现人与自然和谐共生的现代化提供法律保障。以效力层级为区分标准，生态环境法律规范体系呈现出横向与纵向交错的架构，前者着眼于同一效力层级的生态环境法律规范，后者则聚焦于不同效力层级的生态环境法律规范。生态环境法律规范体系的完善需要从横向和纵向两个向度推进。

（一）生态环境法律规范的横向体系化

在横向上，生态环境法律规范既包括专门性环境法律规范，也涵盖了民法等传统部门法中的环境法规范。生态环境法律规范的横向体系化需要从整合专门性生态环境法律规范与实现生态环境法律规范的跨部门协同两个方面入手。

一方面，应适度整合专门性生态环境法律规范。专门性生态法律规范是生态法律规范的核心部分，由环境基本法与环境单行法组成。环境基本法是指具有基础性和综合性的《中华人民共和国环境保护法》，环境单行法即规定了与所调整生态环境保护事项紧密相关的特有原则、制度和具体措施的法律。目前，由污染防治法、自然资源法和生态保护法三大部分组成的生态环境法律规范体系已经初步形成。为在更高程度上完成体系化，需要进一步从内容和结构两个方面加以整合。

其一，生态环境法律规范应当在内容上尽可能完备周延，避免出现空白、重叠或冲突。在污染防治方面，当前污染防治法已经较为全面覆盖了大气、水、噪声、固体废物等主要污染介质或污染因子，但也呈现出偏重要素保护而忽略体系整合的特征。应更为关注各种环境要素之间的相互影响，避免过分关注某一问题的解决而导致法律资源的非理性配置。在资源利用方面，我国自然资源法较为全面涵括了水、土地、矿产、森林等自然资源，但往往更加强调自然资源的经济价值，忽视生态价值。应秉持生态优先和协调发展理念，认识到生态价值和经济价值是一体两面的关系，避免落入重利用、轻保护的窠臼。在生态保护方面，随着长江保护法、湿地保护法、黄河保护法等一系列法律的相继颁布，我国生态保护法取得了长足发展，但部分领域存在起步较晚、基础薄弱的缺陷。应继续积极推进生物多样性保护、应对气候变化、国家公园等重点领域立法工作。同时，立法中应贯彻整体保护理念，推动建立跨地区、跨部门、跨领域的协调机制，真正实现生态一体化保护。

其二，应在结构上选择适当的整合模式，确保生态环境法律规范体系结构合理、逻辑自洽。目前，我国生态环境法律规范采取“基本法+单行法”的整合模式，尽管在数量上渐成规模，却始终缺乏富有统摄力的轴心。《中华人民共和国环境保护法》在发挥基础性、综合性法律的功能上还有所欠缺，不仅与各污染防治单行法的一些条款重合，也未凝练出自然资源法与生态保护法的一般规定。全国人大常委会2021年度立法工作计划提出，研究启动环境法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。法典是法律规范体系化的最高形式，法典化能够成为转变生态环境法律规范整合模式的更好选择。需要继续积极深入开展环境法典编纂的研究论证，在最大程度上就“适度法典化”之“度”凝聚共识，以自洽的逻辑与主线建构紧凑而完整的总则与分则，从而促使生态环境法律规范体系向内部协调转变。

另一方面，应实现生态环境法律规范的跨部门协同。传统部门法主要根据调整对象或调整方法划定调整范围。环境法则以应对和解决生态环境问题为中心进行规范集成，具有交叉性、对策性、功能性、问题导向性等特征，总体上可以被视为一个新兴法律领域。但环境法与传统部门法并非泾渭分明，而是在内容上存在交叉重叠。为理顺二者关系，生态环境问题的部门法化以及传统部门法的生态化两个过程应当同步进行。其一，专门性生态环境法律规范需要在实质内容和制度工具上与传统部门法发生紧密联结。一部生态环境领域的专门性立法，往往既要包括调整公权力与私主体之间关系的公法规范，又要包括调整平等私主体间关系的私法规范，从而形成控制与激励机制并存的环境治理格局。其二，传统部门法需要借鉴环境法的理念与精神，通过充分体现生态文明建设的要求，而成为生态环境法律规范的组成部分。例如，将生态文明写入宪法、生态环境保护理念被民事诉讼法、行政诉讼法、民法典等吸纳。

（二）生态环境法律规范的纵向体系化

在纵向上，生态环境法律规范体系化聚焦于不同效力层级的法律规范，其要求是层次明晰合理，既有作为基础和依据的上位法，又有作为补充和细化的下位法规、规章。应从中央与地方立法两个层面优化生态环境法律规范纵向体系。中央层面，行政法规、部门规章能够配合提升相关环境法律的实施效果，有助于解决环境法律不够精细而导致的执行难、实效低等问题。地方层面，地方性法规等地方立法既能够发挥细化上位法的作用，也有利于结合实际情况、对症下药。生态环境保护与山川地貌、四季气候、物产资源、人情风俗等密切相关，生态环境法律规范的制定和实施需要高度重视地方的特殊性。地方环境立法，应更加注重“小而灵”而非“大而全”、注重因事制宜和因地制宜，从而以最小成本获取最大收益。此外，近年来区域协同立法开始成为地方环境立法的重要发展趋势，如2022年10月，苏皖两省三市协同立法的《关于加强长江江豚保护的决定》正式实施。区域协同立法有助于就区域之间的共性问题进行综合性统筹设计，未来可以进一步推进。

四、健全生态环境法律实施体系，为人与自然和谐共生的现代化强化实践支撑

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。良好的法律实施体系能够为实现人与自然和谐共生的现代化提供可靠的法治实践支撑。健全生态环境法律实施体系，需要从执法与司法两个维度进行完善。

（一）生态环境执法的统筹联动

在生态环境领域，环境污染与生态破坏往往具有空间延展性，这与传统行政执法的属地化管理存在冲突；生态系统中各环境要素之间存在普遍联系，往往牵一发而动全身，这对传统行政执法的专业化、部门化管理提出了新的挑战。生态环境行政执法应贯彻整体保护理念，更加强调实现跨区域和跨领域的统筹联动。

一方面，需要实现生态环境行政执法的跨区域协同，理顺地理空间中的环境行政职权配置。重点流域、区域、海域的治理需要打破分而治之的分割式管理，构建流域统筹、区域协同的管理格局。我国目前在长江流域、京津冀地区等地建立了不同样态的跨流域、跨区域协同执法模式，取得了良好的实践效果。为进一步优化生态环境执法的跨区域协同机制，可以探索建立跨区域协调与监督机构，并从行政主体地位、人员、经费等方面保障其长效性与稳定性。同时，可建立健全跨区域联席会商机制、信息共享机制、生态补偿机制等，确保区域间环境行政决策过程公开透明，在区域利益博弈中实现互惠共赢。

另一方面，需要实现生态环境行政执法的跨领域协同，整合不同部门间的环境行政职权配置。加快推进人与自然和谐共生的现代化，可以探索生态环境保护综合行政执法模式，从而实现减污降碳协同，水资源、水环境、水生态统筹，沿海、流域、海域协同一体等治理目标。此外，可以通过调整和完善生态环境保护综合行政执法事项目录清单，厘清生态环境主管部门与其他部门职能边界的区分。同时，可以降低部门间协调成本，优化部门联席会议制度，保证部门之间执法协同工作的高效展开。

（二）生态环境司法的合理能动

传统环境司法主要发生于救济性、私益性的环境侵权领域，未能真正触及生态环境保护的利益诉求。现代环境司法则开始向预防性、恢复性、公益性、专门性的能动司法转型，能够对生态环境保护的普遍社会需求予以回应，实现司法效果与社会效果的统一。加快推进人与自然和谐共生的现代化，需要注重对生态环境司法制度功能的考察，建构预防与救济并行、修复优先赔偿的环境司法能动体系。一是合理发挥生态环境司法的修复性功能。在实践中，可以综合采取补植复绿、增殖放流、劳务代偿、技改抵扣等多样化的生态修复方式，积极适用异地修复、替代履行、第三方监督、执行回访等具体执行方式，并探索建立生态环境司法保护实践基地、修复基地等。二是生态环境司法不应满足于传统司法的事后救济，亦可适当发挥预防性功能。目前，具有损害社会公共利益重大风险的行为被纳入提起环境民事公益诉讼案件的受案范围，通过适用停止侵害、排除妨碍和消除危险等危险排除责任以及禁止令措施，能够有效预防生态环境损害的发生和扩大。

注释：

①习近平：《共谋绿色生活，共建美丽家园——在二〇一九年中国北京世界园艺博览会开幕式上的讲话》（2019年4月28日），载《人民日报》2019年4月29日，第2版。

②《习近平在安徽考察时强调 坚持改革开放坚持高质量发展 在加快建设美好安徽上取得新的更大进展》，载《人民日报》2020年8月22日，第1版。

③习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（2013年11月9日），载《习近平著作选读》第一卷，人民出版社2023年版，第174页。

④习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第112页。