许安标：以高质量立法保障全面推进国家各方面工作法治化

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第1期（《民主与法制》周刊2024年第2期）

以高质量立法保障

全面推进国家各方面工作法治化

中国法学会副会长，中国法学会立法学研究会会长 许安标

立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作。2023年10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了《中华人民共和国爱国主义教育法》，以法治方式推动和保障新时代爱国主义教育。图为2023年10月24日，浙江省湖州市德清县第四中学爱国主义教育基地，在参加抗美援朝作战时创造辉煌战绩的米格-15比斯型喷气式战斗机旁边，曾参加抗美援朝战争的94岁老兵沈阿土，向学生们讲述英雄在抗美援朝战争中保家卫国、艰苦奋斗的故事。视觉中国供图

党的二十大对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出重要部署安排，明确提出全面推进国家各方面工作法治化的任务要求。实现法治化，首先是有法可依、有法能依，立法在法治化进程中承担重要使命任务。未来五年，中国特色社会主义法治体系要更加完善，而完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是基础。全国人大常委会全面贯彻党的二十大精神，在深入调查研究、论证评估的基础上，提出了十四届全国人大常委会立法规划。2023年9月6日，全国人大常委会立法工作会议召开，研究部署十四届全国人大常委会立法规划实施工作。本届立法工作的“总蓝图”“路线图”“施工图”已经绘就，切实贯彻实施好立法规划，必将有力推进新时代新征程高质量立法，为强国建设、民族复兴夯实法治保障。

一、坚持党中央对立法工作的集中统一领导

坚持党的全面领导是事关党和国家事业前途命运的重大问题，是中国特色社会主义事业取得成功的根本政治保证。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取一系列举措坚持和加强党的全面领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导落实到国家治理各领域各方面。坚持党的全面领导，必须坚持党中央集中统一领导，实现党的领导全覆盖，落实到党和国家事业的各方面。

一切革命的根本问题是国家政权问题，法律是国家政权的重要表现形式。无产阶级政党掌握立法权，是维护和巩固革命政权的重要保障。马克思指出：“凡是立法权真正成为统治基础的地方，它就完成了伟大的根本的普遍的革命。”①立法体现为党领导人民治国理政的重要政治活动和决策行为，承担着将党的主张通过法定程序转化为国家意志，成为全国人民共同的目标和一体遵循的行为规范的重要使命，是党执政地位的重要体现，也是改善党的执政方式、提高党的执政能力的重要途径。在立法中坚持党的全面领导，具有基础性、全局性、长远性的意义。

坚持党的领导，是我国立法工作最显著的优势和最鲜明的特征，也是形成和完善中国特色社会主义法律体系最重要的一条经验。1979年，彭真同志起草《关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中央批准的请示报告》，确立了立法工作中的请示报告制度。1991年，党中央在总结经验的基础上专门就党领导立法出台文件，形成基本制度规范和做法。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作，把立法工作纳入重要议事日程，召开中央全会、中央有关工作会议研究审议法治建设重大问题，组建中央全面依法治国委员会专门研究决定全面依法治国重大事项，都将立法工作作为重要内容纳入党和国家事业大局、融入法治中国建设，进一步丰富和发展了党领导立法的理论和实践。党的十八届四中全会首次以中央全会决定形式，对全面推进依法治国若干重大问题作出决定，明确一系列健全党领导立法的制度和工作机制，包括“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”等。2016年，党中央出台加强党领导立法工作的意见，明确党领导立法的形式和内容包括：提出宪法修改、解释建议，确立立法方针战略，审定立法规划计划，提出立法建议，讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。新时代十年来，党领导立法不断制度化规范化程序化，2018年宪法修改，充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容，2015年、2023年两次修改立法法，将党的领导进一步体现到立法程序机制中，推动党的领导入法入规，党对立法工作的领导不断加强，为新时代立法工作取得历史性成就、发生历史性变革提供了根本政治保障。

新时代新征程坚持党中央对立法工作的集中统一领导，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。政治的坚定源于理论的清醒，必须坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，坚持学思用贯通、知信行统一，用党的创新理论武装头脑、指导实践、推动工作。党的十八大以来，习近平总书记对深入推进全面依法治国，提出一系列具有原创性、标志性的新理念新思想新战略，形成习近平法治思想，其中对立法工作作出一系列重要论述，是立法工作的根本遵循和行动指南，必须学好用好，用新思想引领推动立法工作高质量发展。

党的路线方针政策是党的主张的系统反映、集中体现，立法工作必须切实贯彻，使党的主张通过法定程序转化为国家意志。要坚决贯彻落实习近平总书记对立法工作的重要指示精神和党中央对立法工作的重大决策部署，完成好党中央确定的重大立法项目，严格执行重大立法事项向党中央请示报告制度，把党中央精神不折不扣地贯彻到立法工作中，通过法定程序和高质量立法保障党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实，把党的领导全面、系统、整体落实到立法工作全过程各方面。

二、加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法

纵观中国特色社会主义法律体系形成完善的历程，其中一条好经验好做法就是根据国际国内形势，从党的历史使命和中心任务出发，系统谋划、科学确定不同阶段立法工作的重心，有重点、有计划、分阶段地推进。

党的十八大以来，我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动经济高质量发展，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予立法鲜明的时代特色。立法必须紧跟时代步伐，回应实践需要。面对广泛的立法需求，如何加强立法，解决立法需求和立法供给的主要矛盾和矛盾的主要方面，习近平总书记就加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法发表一系列重要讲话，作出一系列重大决策部署，指明了立法的重点方向。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上强调，“全国人大及其常委会要加强重点领域立法”。2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上强调：“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改。”习近平总书记还先后在中央全面依法治国委员会第一次会议、第二次会议和中央全面依法治国工作会议上，对加强重点领域立法，保障国家重大发展战略的实施；适应新技术新应用的快速发展，及时跟进相关法律制度建设，保障新业态新模式健康发展；适应我国日益走近世界舞台中央，加快形成系统完备的涉外法律法规体系等作出深刻阐述。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出明确要求。2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出，“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”。2021年12月6日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第三十五次集体学习时，对三个领域立法的内涵和要求作了深入阐述。习近平总书记的重要论述，科学认识、辩证分析、精准把握立法领域整体与局部、当前与未来、国内与国际等多项重大关系，将前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进有机结合起来，体现出鲜明的系统思维、战略思维、历史思维，为我们统筹谋划推进立法工作提供了科学的思想指引和强大的理论武器。

重点领域立法是顶层谋划，涵盖“五位一体”总体布局和“四个全面”战略全局，并非局限于单一领域。加强重点领域立法，就是要突出重点，区分轻重缓急，重点突破，并以此带动其他领域立法。重点领域在不同时期不同阶段会有所不同，与党中央确定的战略目标、中心工作和重大决策部署密切联系。比如，贯彻落实总体国家安全观，将维护国家安全放在立法工作的重要位置，出台统领性的国家安全法，制定香港特别行政区维护国家安全法、核安全法、生物安全法、密码法、陆地国界法、反恐怖主义法等，修改反间谍法等，涵盖国家政治安全和国土、经济、科技、生态、信息等各领域安全，保障国家安全体系和能力建设。新兴领域、涉外领域立法既是重点领域立法的组成部分，又具有各自特点。新兴领域立法着眼于未来大势，体现前瞻性布局，为新技术新应用、新业态新模式健康发展提供法治保障。比如，贯彻落实党中央关于建设网络强国、数字中国的决策部署，适应信息社会发展和保障网络信息安全的需要，积极推进网络立法工作，及时制定网络安全法、电子商务法、数据安全法、个人信息保护法、反电信网络诈骗法等，这其中与国家安全立法也密切相关。涉外领域立法着眼于有效维护国家主权、安全、发展利益，体现广阔的国际视野和鲜明的斗争精神，通过不断充实涉外法律“工具箱”，加快形成系统完备的涉外法律法规体系。比如，围绕反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”，制定出口管制法、反外国制裁法、对外关系法、外国国家豁免法等；数据安全法、个人信息保护法等法律对反制裁作了相关规定；陆地国界法、海警法、国际刑事司法协助法等，为稳边固边、加强海上维权执法、深化司法领域国际合作提供了法治支撑。

十四届全国人大常委会立法规划，明确将加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法作为重点。紧紧围绕党的二十大战略部署，既坚持急用先行，又着眼长远谋划，将国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度作为重中之重，主要包括：加快构建新发展格局，着力推动高质量发展；发展全过程人民民主，保障人民当家作主；扎实推进依法行政，严格公正司法；实施科教兴国战略，推进文化自信自强；增进民生福祉，提高人民生活品质；推动绿色发展，促进人与自然和谐共生；推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定等七个方面，必将有力推动国家各方面制度更加完善。

三、深入推进科学立法、民主立法、依法立法

深入推进科学立法、民主立法、依法立法，是保障和实现人民当家作主，维护和促进社会公平正义，提高立法质量，实现良法善治，推进全面依法治国的必然要求。新时代新征程，立法面临新形势新任务新要求，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题，对立法质量提出更高要求。越是强调法治，越是要提高立法质量，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法是提高立法质量的根本途径。

生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，法律属于上层建筑并服务于经济基础。立法坚持从国情和实际出发，体现客观规律、经济社会发展规律，遵循立法活动本身的规律，才能使立法所确立的制度规范具有更持久的生命力，促进经济社会发展，保障国家长治久安。要坚持完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，不断完善立法体制机制，充分运用好论证、评估、调研、咨询等科学立法形式，更好把握立法调整对象的特点和规律。改革开放是当代中国最鲜明的特色，新时代全面深化改革，加强顶层设计和整体谋划，系统性、整体性、协同性不断增强，各领域基础性制度框架基本确立，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，在法治轨道上推进改革，在改革进程中完善法治，是新时代处理改革与法治关系的重要经验和原则。要坚持改革决策与立法决策相衔接，确认和巩固改革成果。法律是成文的道德，道德是内心的法律。立法要树立鲜明的道德导向，将社会主义核心价值观融入立法，弘扬美德义行，更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则，为道德提供有力制度支撑，为法律实施提供广泛的社会基础。

立法是人民意志的体现，要坚持立法为了人民、依靠人民，关注和回应解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，体现立法民主。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主，是新时代党领导人民推进社会主义民主政治建设取得的重大理论和实践创新成果，必须将全过程人民民主具体地、现实地体现到立法工作全过程，使法律制度充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。要进一步适应社会主要矛盾的转变，将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法出发点和落脚点，通过立法满足人民对美好生活的向往，解决好人民群众的急难愁盼问题。要充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用，完善权利保护和救济规则，更加充分有效地维护人民群众的权利，努力让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义。要不断完善立法过程中的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇聚民智的工作机制，建设好基层立法联系点，拓展人民有序参与立法途径，确保立法各个环节都能听到人民的声音，让每一部法律都满载民意民智。充分发挥法律草案公开征求意见的功效作用，妥善回应社会关切，广泛凝聚立法共识。加强立法全过程宣传解读工作，发挥好新闻宣传作用，通过记者会，接受媒体专题采访、集体采访、书面采访，提供情况意见解答等方式积极发声，讲好中国立法故事，努力使立法工作的过程成为宣传普及宪法法律、弘扬法治精神的过程。

立法是法治的重要环节，具有鲜明的法治属性，依法立法是法治的内在要求。依法立法，首先是依宪立法。要坚持全面贯彻宪法规定、宪法原则、宪法精神，全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，将合宪性审查有机嵌入立法程序，在每一个立法环节都把好宪法关。同时，要坚持依照法定权限和程序立法。立法法明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，并对各个立法主体的权限作了适当划分，各立法主体应当在各自的权限范围内开展立法活动。立法程序的价值在于保障汇集民意民智，作出科学决策，保证立法的时度效，既不匆忙立法、盲目立法，又不久拖不决、议而无果。

科学立法、民主立法、依法立法密不可分、相辅相成，不能割裂，统一于立法实践活动中。科学立法是目标，民主立法是途径，依法立法是保障，提高科学立法、民主立法、依法立法水平，就要将科学精神、民主原则、法治要求，事理、情理、法理、政理相互贯彻、融为一体，实现问题导向、目标导向、结果导向的统一。全国人大及其常委会是国家立法权行使的主体，在确定立法选题、组织法律草案起草、重大问题协调、审议把关、凝聚共识等方面，具有重要责任，需更好发挥主导作用。全国人大是最高国家权力机关，要为全国人大切实履行立法职能做好服务保障，保证每一次全国人民代表大会都审议重要法律案，充分发挥代表在立法中的重要作用。

四、不断增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性

中国特色社会主义法律体系形成后，在实践中与时俱进，不断完善。党的十八大以来，截至2023年12月29日，通过宪法修正案，制定新法78部，修改法律250件次，现行有效法律300件，中国特色社会主义法律体系完善提升到一个新的水平。党的二十大报告指出，要统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。这是推进国家治理体系和治理能力现代化，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，对立法提出的鲜明要求。

十四届全国人大常委会立法规划坚持立修并重，既重视制定新法，积极谋划和推动出台新的立法项目，抓紧填补空白点、补强薄弱点，特别是积极推动相关领域基础性、综合性的法律制定；又加快涉及重大体制调整、重大制度改革、有关方面反映问题突出的法律修改，体现了新征程上全面推进国家各方面工作法治化对完善法律体系的预期。十四届全国人大常委会立法规划所列立法项目共130件，比十三届全国人大常委会立法规划多出十多件，分为三类：第一类项目为“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，共79件（制定32件、修改47件）；第二类项目为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，共51件（制定28件、修改23件），上述两类项目中，制定法律60件、修改法律70件，占比分别约为46%、54%；第三类项目为“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”，并对贯彻落实党中央决策部署需及时开展的相关立法、修法项目作出兜底性安排。这其中基础性、综合性的新立法项目，包括国家发展规划法、国有资产法、对外关系法、能源法、电信法、交通运输法、海洋法等，这些立法项目的制定出台，对于引领推动相关领域法律制度的完善具有重要意义。完成好立法规划所确定的立法项目任务，在立新法修旧法的形式上，总结过往的实践经验，总结反食品浪费法等专项立法的有益经验，要注重开展“小切口”“小快灵”立法，聚焦特定领域和具体问题，化繁为简，加快立法步伐，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，需要几条就定几条，重在管用，使立法更细、更准、更实，切实提高立法解决实际问题的精准性、时效性。实践中法律修改方式不断拓展，既有对法律的全面修订，也有对法律部分条文的修正；既可以对单个法律进行修改，也可以对多个法律同类相同条款进行打包修改，为根据实际需要加快修改效率提供了重要先例。

习近平总书记指出：“要在条件成熟的立法领域继续开展法典编纂工作。”②新时代新征程，在条件成熟的立法领域开展法典编纂，是深入学习贯彻习近平法治思想、推进全面依法治国的重大举措，是系统集成全面深化改革成果的内在要求，是加快完善中国特色社会主义法律体系的重要方式，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，具有重大影响和意义。党的二十大报告强调“统筹立改废释纂”，将法典编纂列为一种立法形式，这也就意味着十四届全国人大在法典编纂方面要有新进展新突破。立法规划编制中，将法典编纂作为一个重大课题，专门研究论证。各方面提出的法典编纂项目比较多，经综合比较研究，生态环境领域开展法典编纂条件比较成熟，同时又保持一定的开放性，列明积极研究推进生态环境法典和其他条件成熟领域的法典编纂。

法律清理是集中、主动、批量解决法律体系内部不和谐不统一不适应问题的重要方式，立法规划对适时开展法律清理作了安排，以更好地保持中国特色社会主义法律体系的和谐统一、与时俱进。要建立制度化的法律清理机制，明确启动条件和清理标准，适时启动法律清理工作，通过专项清理和定期全面清理，及时修改或废止已不符合实际、不适应需要的法律规定，并带动其他层次法规的清理完善。

中国特色社会主义法律体系除法律这个主干外，还有行政法规、地方性法规等多个层次和层面。要准确把握不同层次立法权限和功能定位，发挥各方面的立法积极性主动性，处理好行政法规、监察法规、地方性法规以及规章等与宪法、法律的关系，处理好创制性立法与实施性立法的关系，协同推进法规、规章、司法解释的制定修改，发挥地方立法实施性、补充性、探索性功能，彰显法律体系整体优势。法律出台后，应加强督促力度，完善法律配套规定出台机制，保证及时出台，防止久拖不决、滞后落伍等问题，确保法律正确有效实施。合宪性审查、备案审查以及法律清理，既是促进依宪立法、依法立法的重要手段，也是不断提升法律体系的系统性、整体性、协同性、时效性的重要途径。要落实合宪性审查、完善和加强备案审查的要求，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，形成制度闭环和倒逼机制，保持法律体系的和谐统一，维护国家法治统一、尊严、权威。

注释：

①《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1956年版，第315页。

②习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》（2021年10月13日），载《求是》2022年第5期，第9页。