中央政法委：立足政法职能 坚持和发展新时代“枫桥经验” 提升社会矛盾纠纷预防化解法治化水平

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第2期（《民主与法制》周刊2024年第7期）

立足政法职能 坚持和发展新时代“枫桥经验” 

提升社会矛盾纠纷预防化解法治化水平

中央政法委

“枫桥经验”是中国特色的基层治理经验。60年来，“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”不断被赋予新的内涵，成为基层社会治理的一面旗帜。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，维护群众合法权益，促进社会和谐稳定，推进更高水平的平安中国建设。图为福建省莆田市城厢区龙桥街道“综治”社区治理中心。蔡昊/摄

新时代“枫桥经验”是习近平新时代中国特色社会主义思想在平安中国建设领域的生动实践，是习近平法治思想的重要组成部分，是我们党治国理政的重要经验。政法系统要立足本职，认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，紧紧围绕以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化，在新征程上不断坚持和发展新时代“枫桥经验”，为强国建设、民族复兴伟业创造更加安全稳定的社会环境。

一、充分认识新时代“枫桥经验”的时代价值

习近平总书记明确提出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”①。要充分领会习近平总书记重要指示中对“枫桥经验”发展演变规律的深刻认识，既坚持“枫桥经验”本源，更与时俱进、开拓创新，突出理解和把握好新时代“枫桥经验”的时代价值。

（一）从历史脉络看：从“枫桥经验”到新时代“枫桥经验”实现了经验形态的全面升华。结合政法工作实际，“枫桥经验”的历史大体可以划分为三个阶段：一是形成于社会主义建设时期。1963年，浙江诸暨枫桥镇的干部群众在社会主义教育运动中，创造了“枫桥经验”。毛泽东同志批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。这一阶段“枫桥经验”主要用于教育、改造、转化“四类分子”以及流窜犯等违法人员。二是发展于改革开放和社会主义现代化建设新时期。改革开放以来，枫桥镇建立社会治安综合治理体制，创新矛盾纠纷预防化解机制，相关经验在全国推开。这一阶段“枫桥经验”主要用于社会治安综合治理领域。三是全面创新发展于中国特色社会主义新时代。习近平总书记在浙江工作期间，提出一系列重要思想和举措，为新时代“枫桥经验”孕育发展提供了“源头活水”。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，通过理论和实践上的全面创新发展，形成了新时代“枫桥经验”。这一阶段“枫桥经验”成为基层社会治理的宝贵经验，对推进社会治理现代化发挥了重要作用。回顾60年发展历程，“枫桥经验”在经验形态和作用领域、理念机制等方面都实现了全方位升华，不断被赋予新的时代内涵。坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，符合历史规律所指、时代大势所趋、世情国情民情所向，更是我们所肩负的重要历史使命。

（二）从现实需要看：坚持和发展新时代“枫桥经验”是主动适应我国社会主要矛盾历史性变化的必然要求。随着我国社会主要矛盾发生历史性变化，新时代“枫桥经验”面临的形势任务也发生了深刻变化。在矛盾性质上，上世纪60年代“枫桥经验”解决的是阶级斗争、敌我矛盾的问题，新时代“枫桥经验”处理的是人民内部矛盾。在矛盾主体上，原先解决“熟人社会”矛盾的“枫桥经验”，现在还要用于解决“半熟人社会”“陌生人社会”的矛盾。在矛盾数量上，随着经济社会发展，新时代“枫桥经验”需要解决的矛盾纠纷数量与诞生之初不可同日而语。在工作手段上，上世纪60年代依靠“说理”“说服”的方式，现在是以协商调解为基本方式，充分发挥法律定分止争的作用。坚持和发展新时代“枫桥经验”，是主动识变应变求变，以更加科学的理念方法，有效预防化解矛盾纠纷、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定的现实需要和必然选择。

（三）从时代价值看：新时代“枫桥经验”是助力强国建设、民族复兴的宝贵经验。要从历史与现实相贯通、国内与国际相比较、理论与实践相结合的高度，认识和把握新时代“枫桥经验”的民族特色、制度优势和时代价值。新时代“枫桥经验”是“两个结合”的成功典范。具有鲜明中国特色，是土生土长的东方智慧、中国经验，是把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的典范，是习近平法治思想和习近平文化思想的具体体现。新时代“枫桥经验”是区别“两种制度”的重要标识。体现了中国特色社会主义的制度优势，注重运用调解等方式“柔性解纷”，有效修复社会关系、促进案结事了人和；坚持以人民为中心，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程；重在“治未病”，通过贯彻宽严相济刑事政策，教育感化和挽救大多数。坚持和发展新时代“枫桥经验”，这本身就是坚定法治自信的生动体现。新时代“枫桥经验”是续写“两大奇迹”的有力保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹发展和安全，引领各地各有关部门不断深化对新时代“枫桥经验”的规律性认识和创新性实践，助力书写了经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”新篇章，我国已成为全世界命案发案率最低、刑事犯罪率最低、枪爆案件最少、安全指数最高的国家之一。在新时代新征程上，必须牢牢坚持、充分用好新时代“枫桥经验”这一重要法宝，为继续书写“两大奇迹”、开辟“中国之治”新境界作出新的更大贡献。

二、深刻理解新时代“枫桥经验”的科学内涵

新时代“枫桥经验”的科学内涵是：坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。在深入学习贯彻习近平总书记一系列重要指示精神基础上，可以从六个方面理解把握：党的领导是根本保证，必须坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，使党的领导政治优势充分转化为化解矛盾、解决问题的强大效能。以人民为中心是根本立场，必须坚持一切为了人民、一切依靠人民，创新群众工作方法，把群众合法权益维护好、合理诉求解决好、智慧力量凝聚好。就地解决矛盾是目标导向，必须牢记“矛盾不上交，就地解决”，坚持守土有责、守土尽责，不上交矛盾、不推诿责任。依法办事是时代特征，必须坚持以习近平法治思想为指引，善于运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷，把矛盾纠纷预防化解工作全面纳入法治轨道。基层基础是工作重心，必须坚持大抓基层的鲜明导向，将基层一线作为化解矛盾纠纷的主阵地，实现重心下移、力量下沉、保障下倾。现代科技是重要支撑，必须主动适应信息化要求，加强矛盾纠纷预防化解信息化、数字化、智能化建设，提高工作效率和质量。

三、牢牢把握新时代“枫桥经验”的实践要求

针对当前人民内部矛盾性质、对象、工作手段等变化特点，纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会提出，新时代“枫桥经验”的实践要求是：立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，切实做到预防在前、调解优先、运用法治、就地解决。

（一）预防在前，就是要最大限度避免和减少矛盾纠纷发生。新时代“枫桥经验”的一个重要立足点，就是坚持预防在前，通过抓前端、治未病，使矛盾问题止于未发、消于萌芽，这也是成本最低、效益最好的工作思路。

统筹发展和安全。加强矛盾纠纷的源头预防，从根本上讲就要统筹好发展和安全，促进致富与治安并举、经济与社会协调发展。把增进人民福祉、保障和改善民生作为预防化解矛盾纠纷的基础性工作，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。

坚持依法办事。加强矛盾纠纷的源头预防，关键就是要严格依法办事，避免因不作为、乱作为引发矛盾纠纷。要坚持科学决策、民主决策、依法决策。着力规范社会稳定风险评估，健全公示、听证、专家咨询论证等制度，确保各项决策遵循规律、切合实际。要坚持依法行政、依法治理。推进机构、职能、权限、程序、责任等法定化，并严格依照落实，确保既不滥用职权、也不玩忽职守。

深入排查社会矛盾问题。及时排查发现矛盾纠纷是有效化解、防止其激化升级的前提，是一种特殊的预防措施。要健全县、乡矛盾纠纷排查调处工作协调会议等机制，发挥好网格员、楼栋长、“五老”人员、平安志愿者、新乡贤这些群防群治力量贴近群众、熟悉情况的优势，提升矛盾纠纷排查发现效能。

（二）调解优先，就是要充分发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用。我国有人民调解、行政调解、司法调解、行业性专业性调解、商事调解、律师调解等调解方式，要充分发挥好各种调解方式的独特优势，把调解贯穿矛盾纠纷化解工作始终。

做好人民调解。根据宪法和法律规定，居民委员会、村民委员会设人民调解委员会。目前，我国有人民调解委员会69.8万个，扎根基层、遍布城乡社区；有人民调解员307.8万名，绝大部分来自基层群众、熟悉社情民意。要推进人民调解规范化、专业化建设，加强队伍建设和经费保障，更好发挥人民调解在化解常见多发民间纠纷中的基础性作用。

做实行政调解。行政调解是法治政府建设的重要内容，是调解体系中的重要环节。对于相关行业领域内的矛盾纠纷，行政主管部门更加了解情况、更加熟悉相关法规政策和行业规范，行政调解的化解成本更低、效率更高、效果更好。要推动各职能部门切实落实责任，特别是加强重点领域行政调解，使其真正成为保护群众合法权利、促进政府依法行政的重要形式。

做强司法调解。当前，在诉至法院的纠纷案件中，有一半以上通过调解方式解决，其中有40%在立案前就成功调解，且平均调解时间短，自动履行率高，既大大节省了当事人解纷成本，又有利于防止矛盾激化。要进一步提升司法调解质效，促进当事人起诉到法院的纠纷实质性化解。同时，司法调解工作也要注意贯彻好自愿原则，既要应调尽调，也要当判则判，不能久调不决。

做细行业性专业性调解。矛盾纠纷类型日趋多样，不仅需要用传统的调解方式来化解家长里短，而且需要加强行业性、专业性调解组织建设，化解道路交通、医疗、劳动社保等专业领域矛盾纠纷。商事调解是国际社会广泛认可的商事争端化解方式，对于营造市场化法治化国际化营商环境具有重要意义；律师调解试点工作也已普遍开展。要继续加强商事调解制度供给，扩大律师调解工作的社会认可度，引导商事纠纷通过商事调解或律师调解解决。

做优各类调解协调联动机制。当前，矛盾纠纷的跨界性、关联性、复杂性强，调解类型和调解组织也比较多，必须统筹资源，推动形成以人民调解为基础，各类调解优势互补、协调联动的格局。

（三）运用法治，就是要把矛盾纠纷预防化解工作全面纳入法治化轨道。当前，大量人民内部矛盾是由利益问题引发的，并且涉及诸多复杂的法律关系，不可能单靠“说理”“说服”的方式去解决，最根本、最基础的还是要靠法治。必须充分发挥法律定分止争的作用，以法治化推进矛盾纠纷预防化解工作的规范化、专业化。

明确职责、规范运行。现有法律法规政策对各有关方面的矛盾纠纷预防化解工作职责都作了明确规定，关键是要抓好责任落实，这是实现矛盾纠纷预防化解法治化的前提。如果责任落实出现“断点”，必然会造成工作中的“堵点”。要按照地域、职能、级别管辖等原则，明确和落实各类矛盾纠纷化解主体的责任，明确矛盾纠纷受理登记、流转办理、跟踪回访等各环节法定要求，推动各职能部门按照法定程序履职、按照法定环节配合。

优化流程、加强衔接。目前，一些矛盾纠纷化解法律渠道衔接不顺畅、流程不清晰，一些前端化解渠道作用发挥不充分。推进矛盾纠纷预防化解法治化的一个关键环节，就是要把非诉讼机制挺在前面，推动构建调解优先、分层递进、司法兜底的多元化解工作体系。比如，要完善矛盾纠纷或信访事项受理单位与行政复议机关之间引流机制，真正发挥行政复议化解行政纠纷“主渠道”作用。要进一步理顺行政裁决与后续法律救济机制的关系，完善行政裁决功能定位，真正发挥其化解民事纠纷的“分流阀”作用。

加强普法、推动守法。推动全社会树立法治意识是推进矛盾纠纷预防化解法治化的长期基础性工作。要深入实施“八五”普法规划，落实“谁执法谁普法”普法责任制，推动实施公民法治素养提升行动，在城乡基层培育“法律明白人”，推动在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

加快推进信访工作法治化。目前，信访工作法治化已在全国推开，要严格落实“五化”②“四到位”③等具体任务，把《信访工作条例》等法律法规要求落到实处，使群众的每一项诉求都有人办理、群众的每一项诉求都依法推进。

（四）就地解决，就是要及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。基层既是产生社会矛盾的“源头”，也是疏导社会矛盾的“茬口”。必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，最大限度把各类矛盾问题解决在基层、解决在当地。

建强基层战斗堡垒。基层党组织是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，是源头化解矛盾纠纷的战斗堡垒。要借鉴一些地方把党支部建在网格上、党小组设在楼栋里，助力矛盾纠纷及时发现和有效化解的经验，持续推动基层党的组织和工作全覆盖，更好地统筹资源力量做好矛盾纠纷预防化解工作。

充实基层政法力量。习近平总书记指出，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力”④。基层政法单位和政法干警是预防化解矛盾纠纷的重要法治力量，要不断优化完善基层政法单位职能定位，将关口前置、防线下移，推动政法力量向基层下沉、向社区前置、向矛盾纠纷产生链条的前端延伸。

尊重基层首创精神。新时代“枫桥经验”是各地在把握“枫桥经验”核心内涵的基础上，立足自身实际，不断开拓创新的结果。要继续尊重基层首创精神，鼓励支持各地区各部门结合实际探索坚持和发展新时代“枫桥经验”的新举措，加强对先进典型的评选、表扬、宣传、推广，确保新时代“枫桥经验”始终保持生机和活力。

四、积极探索新时代“枫桥经验”的实现路径

新时代“枫桥经验”的科学内涵和实践要求都已经明确，关键是结合政法职能、找准载体抓手，推动其贯彻落实。

（一）依托综治中心聚力。建立完善综治中心等实体平台，强化矛盾纠纷多元化解、网格化管理等功能，力争做到“最多跑一地”。

明晰综治中心的职能定位。依照有关中央文件以及国家标准，综治中心在实践中主要承载三方面职能：矛盾纠纷排查化解，整合各方资源力量，对接各相关部门，及时受理并协调解决群众反映的各类矛盾纠纷；社会治安防控，组织协调辖区内社会治安防控体系建设，做到治安突出问题联治、基层平安联创等；网格化管理，即协调、指导、推动网格化管理工作的落实。

把握综治中心的发展方向。目前，绝大多数省份都建立了省、市、县、乡四级综治中心，不少地方还是具有独立编制的事业单位，实现了实体化运行。要进一步明确各层级综治中心职能侧重，完善运行机制。省、市两级综治中心主要依托信息化手段，强化与政法单位及有关部门工作衔接、业务协同，加强分析研判和统筹协调指导；县、乡两级综治中心要通过各相关部门派员或轮驻办公等形式，整合信访接待中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心等线下工作平台及相关社会力量，强化矛盾纠纷“一扇门”受理、“一站式”化解功能，更好地服务实战；村（社区）要强化矛盾纠纷排查、发现、预警、化解等“第一道防线”功能。

（二）借助前沿科技赋能。加强智能化建设是推进政法工作现代化的一个重要课题。坚持和发展新时代“枫桥经验”，要以科技赋能助推矛盾纠纷预防化解法治化。

牢牢把握前沿科技发展态势。我们正在经历新一轮的科技革命，大数据、物联网、人工智能等迅猛发展。从政法工作角度讲，一方面，前沿科技的发展会带来不可预知的安全因素，给国家安全和社会稳定带来诸多新挑战。另一方面，前沿科技也为做好工作创造了可供利用的技术条件。要坚持以新应新、以技术对技术，围绕算力、算法、算料等三要素，加强资源整合、数据共享，完善配套制度机制，推进人工智能等新技术在政法领域的创新应用。

稳妥推进科技赋能基层实战。近年来，各地政法机关广泛应用智能辅助技术，有的规划建设案例库，辅助提升办案质效、统一办案标准；有的开展电子卷宗智能化，实现办案过程全程可溯；有的对取证程序及证据形式、内容进行校验，从源头上减少非法证据和瑕疵证据；有的构建自动化、可视化管理模式，掌握各政法单位在协同办案过程中的办案质量及效率情况。要进一步用好现代科技手段，推动案件办理网上协同、信息共享、全程监督，解决线下办理环节多、耗时长等难题。

加强矛盾纠纷多元化解信息化、智能化建设。信息壁垒已成为困扰矛盾纠纷化解工作的一个重要问题，制约了信息共享，影响形成工作合力和流程闭环。要在打通法院、司法行政、信访三家矛盾纠纷数据的基础上，进一步对接更多部门相关数据。要创新数据应用，实现对矛盾纠纷个案跟进督办、对矛盾纠纷形势综合研判、对苗头性问题预测预警、对重大矛盾风险提前掌握。

（三）发动群众参与汇智。坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须牢记“警力有限、民力无穷”，根据新时代形势任务需要，不断创新机制方法，充分调动广大群众等各方力量参与积极性。

充分发挥基层群众自治作用。基层群众自治的本质就是发动、组织、依靠群众解决群众自己的事情。要在基层党组织领导下，依托基层群众自治机制，真正做到民事民议、民事民办、民事民管，促进矛盾纠纷的源头预防和及时化解。

充分发挥群团组织作用。工青妇、法学会等群团组织是我们党联系群众的桥梁纽带，在做好相关领域群众工作、化解矛盾纠纷过程中具有各自的独特优势。要更好地发挥群团组织优势，既承担好自身矛盾纠纷化解职责，又广泛动员相关领域群众参与矛盾纠纷化解实践。

充分发挥社会组织作用。社会组织在满足群众多样化的解纷需求方面发挥着重要作用。要积极探索社会力量广泛参与的矛盾纠纷预防化解工作新模式，通过孵化培育、人才培养等机制，鼓励社会组织提供纠纷调解、心理疏导等服务。

充分发挥法学院校作用。坚持和发展新时代“枫桥经验”，离不开教学科研和实践工作的紧密结合、协作联动。要支持法学院校围绕新时代“枫桥经验”加强法学基础理论研究和学理阐释，讲好中国法治故事。要推动新时代“枫桥经验”进课堂，教育引导学生正确认识我国国情和司法实践。要加强法学院校与政法机关协同育人，培养更多理解掌握和善于运用新时代“枫桥经验”的法治人才。

注释：

①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第54页。

②“五化”：预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化。

③“四到位”：信访部门分清性质、明确管辖、转办督办到位，职能部门对信访事项依照法律规定和程序按时处理到位，监督部门对滥用职权、玩忽职守的公职人员坚决问责到位，政法机关对相关违法犯罪行为及时依法处理到位。

④习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第384页。