贺荣：坚持和发展新时代“枫桥经验” 推进调解工作高质量发展

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第2期（《民主与法制》周刊2024年第7期）

坚持和发展新时代“枫桥经验”

推进调解工作高质量发展

司法部党组书记、部长

贺荣

2023年10月11日，江苏省扬州市宝应县公安局组织开展“专家授课进警营”活动，全国人民调解专家杨光照向青年民警传授基层调解工作经验，激发他们扎根基层、服务群众，更好地坚持和发展新时代“枫桥经验”。 视觉中国 沈冬兵/摄

2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。2023年9月20日，习近平总书记在浙江考察期间参观枫桥经验陈列馆时指出，要坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。2023年11月6日，习近平总书记在北京亲切会见全国“枫桥式工作法”入选单位代表，勉励大家再接再厉，坚持和发展好新时代“枫桥经验”，为推进更高水平的平安中国建设作出新的更大贡献。“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放和社会主义现代化建设新时期，全面创新发展于中国特色社会主义新时代，是本土生长的中国智慧、东方经验。调解是具有中国特色的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼纠纷解决方式，是“枫桥经验”的直接体现和生动实践。坚持和发展新时代“枫桥经验”、推进调解工作高质量发展，对于更好统筹高质量发展和高水平安全，建设更高水平的平安中国、法治中国意义重大。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视调解工作，党中央、国务院先后出台法治建设“一规划两纲要”、《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》等重要顶层设计，就调解工作作出一系列重要部署。习近平总书记多次对做好调解工作作出重要指示，强调要坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；要加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源；要加快发展律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务队伍，等等。习近平总书记关于调解工作的重要指示，为我们做好新时代新征程调解工作指明了前进方向、提供了根本遵循。司法行政机关承担指导调解工作的重要职责，要认真贯彻落实习近平总书记关于调解工作的重要指示精神和党中央决策部署，落实纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会和全国调解工作会议精神，准确把握新时代“枫桥经验”的科学内涵和实践要求，务实担当履行调解工作职责，妥善化解矛盾纠纷，把坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”落实到推进调解工作高质量发展的实际行动和工作成效上，努力为中国式现代化行稳致远营造更加安全稳定的社会环境。

一、深刻认识新时代调解工作取得的显著成效，进一步增强做好调解工作的责任感使命感

近年来，各级司法行政机关深入践行习近平法治思想，坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，推进新时代调解工作取得新成效。一是制度优势更加彰显。2023年全国人民调解组织调解各类矛盾纠纷1720万件，其中人民法院委派委托调解成功728万件。律师调解试点开展以来，调解案件96万件，达成调解协议45万件，最大限度把矛盾纠纷吸附在当地、消除在萌芽。二是职能作用充分发挥。围绕“国之大者”履职尽责，扎实开展矛盾纠纷源头预防、排查预警、调解化解，夯实人民调解工作基础，拓展深化行政调解、行业性专业性调解，及时妥善化解各类矛盾纠纷，为保障人民群众合法权益、维护社会大局稳定作出积极贡献。三是制度机制不断创新。贯彻落实人民调解法，制定全国人民调解工作规范，开展律师调解试点，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，各地普遍出台加强诉调、警调、访调等衔接联动工作机制的意见，为人民群众提供便捷、高效、智能的调解服务。四是组织和队伍建设水平持续提升。基本形成覆盖城乡和重点领域、重点单位的调解组织网络。目前，全国共有人民调解委员会69.8万个，行业性专业性人民调解组织4.9万个，派驻有关部门人民调解组织4.1万个，律师调解工作室（中心）1.3万个。加强专职人民调解员队伍建设，全面开展人民调解员等级评定，推动将调解员纳入新修订的职业分类大典，调解员队伍结构和素质进一步优化，现有人民调解员307.8万人，其中专职人民调解员46.2万人，律师调解员6万多人。

当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，各种新型矛盾纠纷易发多发，给新征程调解工作提出新任务新挑战。必须清醒认识到，与党中央要求和人民群众期待相比，调解工作还存在一些问题和困难。比如，不同类型的调解组织发展不平衡，律师调解、商事调解组织数量偏少；调解员队伍结构总体上还不合理，专职人民调解员仅占总数的15%；开展行政调解、商事调解、律师调解等的法律制度依据还需进一步健全，等等。对于这些问题和困难，要在党中央坚强领导下，采取硬实措施有力有效解决。做好新征程调解工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平法治思想，认真贯彻落实习近平总书记关于调解工作的重要指示精神和党中央决策部署，坚持党对调解工作的领导，坚持以人民为中心，坚持和发展新时代“枫桥经验”，落实统筹高质量发展和高水平安全要求，不断完善调解工作制度机制，大力加强调解组织和队伍建设，持续加强调解保障能力建设，进一步深化以人民调解为基础、各类调解衔接联动的调解工作格局，全力维护国家政治安全和社会稳定，为平安中国、法治中国建设和推进中国式现代化作出积极贡献。

二、准确把握新征程调解工作的时代要求，全面提升矛盾纠纷排查化解质效

党的二十大报告指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”。调解是增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的有效方式，具有非对抗性、经济性、及时性等优势，在保障国家安全、维护社会稳定、推进社会治理等方面发挥独特作用。各级司法行政机关要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，进一步发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，维护社会安全稳定。

一是坚持调解工作正确政治方向。坚持把习近平法治思想作为调解工作的根本遵循，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保习近平总书记关于调解工作的重要指示精神和党中央决策部署不折不扣贯彻落实。切实把党的领导贯穿调解工作全过程各方面，坚定法治自信，不断增强走中国特色社会主义法治道路的底气、定力。深刻理解调解工作是党的群众工作的一部分，进一步提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，把政治建设和调解工作深度融合，努力在每个调解案件中实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。站稳调解工作的人民立场，传承中华优秀传统法律文化，大力弘扬社会主义法治精神，发动和依靠群众就地实质性解决矛盾纠纷。胸怀“国之大者”履职尽责，在党和国家工作大局中找准结合点、切入点，把调解贯穿矛盾纠纷化解工作始终，应调尽调、能调尽调，提升矛盾纠纷化解法治化水平。切实加强党组织建设，推进调解协会、调解组织单独或联合设立党支部，实现党的组织应建尽建，从有形覆盖到有效覆盖，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

二是坚持预防为主、排查在先。矛盾纠纷化解重在抓前端、治未病，把矛盾消解于未然，将风险化解于无形。要结合职能推进落实严格依法办事要求，在加强依法行政、推进严格规范公正文明执法等方面采取硬实措施，从根本上防止因不依法依程序办事、执法不当等引发矛盾纠纷。坚持源头预防，强化风险隐患处置，做到“调防结合、以防为主”，充分发挥调解组织网络覆盖广泛，调解员来自基层群众、熟悉社情民意等优势，做深做细做实矛盾纠纷排查，对发现的矛盾纠纷及时采取有效措施，努力将矛盾纠纷发现在初始、稳控在基层、化解在萌芽。加强重大问题预警防控，对排查发现的违法犯罪活动以及可能引发“民转刑”案件、涉群体性事件等矛盾纠纷，及时预警、主动报告，积极配合有关部门疏导化解。抓实普法宣传，深化“全国民主法治示范村（社区）”创建，大力培育“乡村法律明白人”，将调解工作与法治宣传教育紧密结合起来，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，更多支持参与调解工作，自觉运用调解方式化解矛盾纠纷。

三是坚持把实质化解作为根本任务。聚焦矛盾纠纷就地实质化解，既解“法结”又解“心结”，努力实现案结、事了、人和。抓好基层矛盾纠纷化解，充分发挥村（社区）、乡镇（街道）人民调解委员会作用，及时就地妥善化解邻里、婚姻家庭、山林土地、房屋宅基地、征地拆迁等与群众密切相关的矛盾纠纷，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。抓好行业专业领域矛盾纠纷化解，着力加强和规范医疗、道路交通、劳动争议、物业等行业性专业性调解工作，继续向消费、旅游、金融、保险、知识产权等领域拓展。目前新就业形态领域矛盾纠纷增长较快，要有针对性地加强调解组织建设，完善新就业形态劳动者权益保障的联动机制。抓好涉企矛盾纠纷化解，发挥企业调委会和各类商会调解组织作用，帮助企业防范风险、化解矛盾。

四是与时俱进强化调解组织建设。健全完善的调解组织网络是做好调解工作的基础。按照人民调解法和全国人民调解工作规范等要求，以村（社区）、乡镇（街道）人民调解委员会为重点，配齐配强调解力量，做到依法普遍设立、人员充实、制度健全、工作规范、保障有力。聚焦矛盾纠纷易发多发的重点、新兴领域，因地制宜推进行业性专业性调解组织建设。大力推进商事调解组织建设，鼓励设立具有独立法人地位的商事调解组织。推进在人民法院诉讼服务中心、公共法律服务中心、律师协会和有条件的律师事务所设立律师调解工作室，打造一批行业认可、人民群众信赖的调解品牌。

五是加快提升调解工作信息化水平。随着信息技术和人工智能的不断发展，要更加积极运用信息化、智能化手段，不断提升矛盾纠纷化解工作质效。近年来，各地研发推广智能移动调解系统，运用手机App、微信公众号、小程序等，探索开展矛盾纠纷在线咨询、在线分流、在线调解、在线反馈、在线司法确认，为当事人和调解员化解纠纷提供了便利。要加快建设矛盾纠纷非诉化解平台，连通调解、仲裁、行政复议等业务系统，实现与有关部门信息系统的“总对总”对接，确保纠纷案件网上流转顺畅，信息数据互通共享。加快推进全国调解工作信息平台建设，汇聚人民调解、行政调解、行业性专业性调解工作信息，完善在线办案、视频调解、类案推送、电子签章等功能，实现全国调解业务“一网统管”“一网通办”，提升调解工作质效。深化大数据、云计算、人工智能等信息化手段运用，实现对矛盾风险的动态智能感知、科学精准分析，为党委政府科学研判形势和作出决策提供依据参考。

六是大力加强调解员队伍建设。调解员的政治素养、业务能力、职业规范等直接影响矛盾纠纷化解成效，必须大力推进调解员队伍专业化、职业化建设。加强专职人民调解员队伍建设，按照《关于加强人民调解员队伍建设的意见》要求，尽快实现村（社区）、乡镇（街道）人民调解委员会等专职人民调解员应配尽配，注重从退休法官及其他政法干警、各类法律服务工作者、社会专业人士中选聘人民调解员，不断优化队伍结构。加强律师调解员队伍建设，建立青年律师参与调解机制，组织青年律师特别是新入职律师到司法所、公共法律服务中心等进行实践锻炼。通过“引进来”和“走出去”相结合的方式，积极培育发展国际化、专业化、高素质的商事调解员队伍。常态化开展分级分类培训，采取线上和线下相结合等方式，重点开展法律政策、专业知识和调解技能等方面培训，全面提高调解员化解新形势下矛盾纠纷的政治素质和专业能力。推进队伍职业化建设，以调解员纳入职业分类为契机，建立健全资质认证、等级评定、职业水平评价等制度，完善激励保障各项机制。建立调解志愿者和调解咨询专家队伍，广泛动员群团组织、社会组织、企事业单位以及基层群众、社会专业人士等各方面力量参与矛盾纠纷化解。加强纪律作风建设，完善调解员行为规范，建立投诉处理机制，教育引导调解员严守工作纪律和职业道德。

三、着力完善新时代新征程调解工作格局，形成有效化解矛盾纠纷的工作合力

习近平总书记多次强调，要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。随着矛盾纠纷跨界性、关联性、复杂性增强，化解难度不断加大，需要切实加强对各类调解、各项职能、各方力量的统筹协调，完善以人民调解为基础、各类调解优势互补、有机衔接、协调联动的工作格局。

一是在分类指导上要更加注重把握规律。我国的调解制度包括人民调解、行政调解、司法调解、行业性专业性调解等不同类型，各有其优势特点和适用范围。人民调解是我国宪法和法律规定的重要制度，要把人民调解规范化建设和专职人民调解员队伍建设作为工作重点，推进人民调解组织、队伍、业务、制度、保障能力等各方面规范体系建设，提升人民调解权威性和公信力。行政调解是行政机关践行为民宗旨、建设服务型政府的重要方式，要完善行政调解法律政策，健全各级政府负总责、司法行政机关牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，规范行政调解范围、程序、效力、保障，加强行政裁决、行政复议调解等工作，依法加强消费者权益保护、交通损害赔偿、治安管理、环境污染、社会保障、房屋土地征收、知识产权等方面行政调解，及时妥善化解相关纠纷争议。行业性专业性调解覆盖领域广、涉及类型多。要加强商事调解，加快建立健全既有中国特色又与国际接轨的商事调解制度规则，加大投资、金融、证券期货、房地产、知识产权等领域调解服务力度，让专业性的问题得到专业性的调解。特别要加强涉外商事调解工作，服务高质量共建“一带一路”、粤港澳大湾区、海南自贸港和各地自贸区等建设。把律师调解作为工作重点，建立健全律师调解机构设置、人员资质、案件办理、服务收费等工作规范，提高社会认可度。

二是在资源统筹上要更加注重凝聚合力。坚持系统思维，贯通司法行政机关在立法、依法行政、刑罚执行、公共法律服务、涉外法治等方面相关职能，统筹好系统内各类解纷资源，合力推进调解工作。加强平台建设，依托现有公共法律服务中心，在市、县两级加快建设非诉讼纠纷化解平台，为人民群众提供“综合性”“一站式”矛盾纠纷化解服务。加强力量统筹，充分调动律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助人员、司法鉴定人员和仲裁员、行政复议人员等力量，发挥专业优势，广泛参与调解。加强衔接联动，建立各类调解之间引导告知、移交委托和信息反馈机制，深化调解与仲裁、行政裁决、行政复议等的衔接，对适宜调解的案件，仲裁机构、行政裁决机关、行政复议机关先行开展调解，引导当事人优先通过调解方式解决，做到应调尽调；调解不成或在调解过程中发现适宜通过其他非诉讼方式解决的，引导当事人通过其他合法渠道解决，形成矛盾纠纷化解工作闭环。

三是在协调联动上要更加注重提高质效。加强诉调对接，持续深化与人民法院的协作配合，通过诉前引导、委派委托调解、司法确认等方式，引导更多的矛盾纠纷通过调解方式解决，保证调解协议效力，推动矛盾纠纷源头预防、就地实质化解。深化访调对接，把调解作为信访工作法治化的重要工作抓手，加强信访事项调解组织建设，健全完善信访与调解协调联动工作机制，对于申诉求决类信访事项，坚持调解优先，将调解贯穿依法办理全过程。推进警调对接，总结各地设立派驻公安派出所人民调解工作室、成立道路交通事故纠纷人民调解委员会，化解大量治安类民事纠纷、交通事故民事损害赔偿纠纷等经验做法，完善人民调解与“110”非警务警情对接分流机制，加强与公安机关的沟通协调，进一步完善制度、优化流程、提升质效。探索检调对接，在适用刑事和解等轻微刑事案件中引入调解，及时有效修复受损社会关系。

调解是一项社会性工作、系统性工程。各级司法行政机关要在党委政府领导下，将调解工作纳入地方平安建设、法治建设总体部署谋划推进，为开展调解工作提供更多政策支持和有力保障。会同有关部门健全完善各项工作机制，落实保障措施，关心爱护调解员队伍。系统总结各地区各领域在推进调解工作中的好经验好做法，加大宣传推广力度，持续鼓励和支持各地结合实际深入探索创新。加强各级调解协会建设，充分发挥调解协会在行业指导、会员服务和自律管理等方面的职能作用。汇聚各类研究平台、高校和专家学者力量加强理论研究，为丰富和完善具有中国特色、时代特征的调解制度、推进调解工作提供理论支撑、智力支持。

新征程上，司法行政机关要坚持学悟笃行习近平法治思想，坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，真抓实干，担当作为，不断推进调解工作高质量发展，妥善化解各类矛盾纠纷，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业贡献更多法治力量。