李文章：坚持和发展新时代“枫桥经验” 深入推进信访工作法治化

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第2期（《民主与法制》周刊2024年第7期）

坚持和发展新时代“枫桥经验” 

深入推进信访工作法治化

中央社会工作部副部长，

国家信访局党组书记、局长

李文章

基层是社会和谐稳定的基础。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。图为2023年5月24日，云南省曲靖市陆良县召夸镇纪委干部在水塘村委会接访群众，面对面倾听民声，收集意见建议和问题线索。 视觉中国 王勇/摄

党的二十大报告提出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。2023年11月6日，经党中央批准召开纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年大会。会议强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，坚持和发展新时代“枫桥经验”，提升矛盾纠纷预防化解法治化水平，为信访工作改革发展进一步指明了方向、提供了遵循。

一、深入推进信访工作法治化是坚持和发展新时代“枫桥经验”的必然要求

“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放和社会主义现代化建设新时期，全面创新发展于中国特色社会主义新时代。新时代“枫桥经验”科学内涵是：坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。“枫桥经验”是加强党对基层工作领导的有力抓手，是贯彻党的群众路线的有效途径，是正确处理人民内部矛盾的基本方法，是完善基层社会治理的重要载体。运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷，是新时代“枫桥经验”的鲜明时代特征。深入推进信访工作法治化，是信访工作领域坚持和发展新时代“枫桥经验”、提升社会矛盾纠纷预防化解能力的具体体现，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

（一）深入推进信访工作法治化是坚持和加强党对信访工作全面领导的必然要求。习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。”①“枫桥经验”从诞生到创新发展，始终离不开党的领导这一根本保证。60年来，在党的坚强领导下，“枫桥经验”不断焕发新的生机活力，在增强基层党组织政治功能、充分发挥基层党组织引领作用等方面积累了宝贵经验，在服务保障中国式现代化伟大进程中彰显出强大生命力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，最根本的一点就在于始终坚持和加强党的领导，始终将基层党组织建设有效贯穿到基层工作的全过程、把基层党组织的服务管理有效延伸到基层工作的方方面面。2022年2月25日，中共中央、国务院发布的《信访工作条例》，是新中国成立以来第一部全面规范信访工作的党内法规，实现了党对信访工作领导入法入规，构建了党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的新时代信访工作格局，对各级党委和政府、基层党组织领导和开展信访工作予以制度规范，是坚持和加强党对信访工作全面领导在法规制度层面的集中体现。深入推进信访工作法治化，就是《信访工作条例》的具体化、规范化，就是把《信访工作条例》关于党领导信访工作体制机制的规定精准精细落实落地，确保把党的领导贯彻到信访工作各方面和全过程，更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，使党的领导政治优势转化为化解矛盾、解决问题的强大效能。

（二）深入推进信访工作法治化是完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制的必然要求。习近平总书记强调，“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”，要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”②。60年来，“枫桥经验”始终聚焦“矛盾不上交，就地解决”这一目标导向，始终坚持“依靠群众就地化解矛盾”这一根本途径，在不同历史时期都发挥了维护社会和谐稳定的重要作用。当前国内外环境深刻变化，社会矛盾纠纷较多，许多矛盾问题通过信访渠道反映出来，全国信访总量仍然较大，信访上行态势明显，重点领域信访问题突出。信访问题本质是人民内部矛盾，大多是关乎群众切身利益的民生问题，正确处理这些矛盾问题事关民生福祉，事关安全稳定。信访工作坚持情理法并用，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举、综合施策，在正确处理新形势下人民内部矛盾、及时就地解决群众合理合法诉求、维护群众合法权益方面具有鲜明的中国特色和独特的制度优势。法治是预防和化解矛盾纠纷的有效方式，最具有权威性。深入推进信访工作法治化，就是要突出法治的规范、引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式处理信访问题、化解矛盾纠纷、维护群众权益，保障群众合理合法的诉求依照法律的规定和程序就能得到合理合法的结果。

（三）深入推进信访工作法治化是加强基层社会治理的必然要求。习近平总书记强调：“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃，将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。”③基层治理是国家治理的基石，加强和创新基层社会治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，也是中国式社会治理现代化的重要内容。“枫桥经验”是党领导人民推进中国式社会治理现代化的重要探索，突出依靠基层组织和广大群众及时就地化解矛盾，强调完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，为打造共建共治共享的基层社会治理格局提供了宝贵的经验启示。信访工作是国家治理特别是基层社会治理的重要组成部分、重要平台和重要抓手，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作。深入推进信访工作法治化，就是要依法保障人民群众参与国家和社会治理的民主权利，加强信访工作与基层社会治理深度融合，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，依法践行全过程人民民主；就是要突出源头治理，夯实基层基础，运用法治方式，做到预防在早、化解在小，依法依规按政策及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，更好地把信访制度优势转化为社会治理效能，以“基层善治”助力“中国之治”。

二、近年来信访工作法治化取得积极成效

近年来，全国信访系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，坚决贯彻落实党中央关于信访工作的各项决策部署，积极推进信访制度改革和信访工作法治化建设，取得明显成效。

（一）构建了较为完备的信访工作法规制度体系。党的十八大以来，中共中央办公厅、国务院办公厅制定印发了一系列信访工作制度文件。特别是中共中央、国务院制定发布的《信访工作条例》，是信访工作法治化的标志性成果，系统总结了我们党长期以来领导和开展信访工作经验特别是党的十八大以来信访工作制度改革成果，为做好新时代信访工作提供了基本遵循。全国信访系统持续推进《信访工作条例》配套制度建设，国家信访局本级新增、修订配套制度30余件，各地区分批分期推进配套制度办法、业务规则“立改废”，目前完成率达到90%，基本形成了以《信访工作条例》为统领，以《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《信访工作责任制实施办法》等为支撑的相对完备的信访工作法规制度体系，为推进信访工作法治化打下坚实基础。

（二）依法化解信访突出问题取得显著成效。中央信访工作联席会议部署开展治理重复信访、化解信访积案专项工作，推动依法依规、多措并举化解了一大批疑难复杂信访问题，有力维护了群众合法权益，重点领域、重点群体信访突出矛盾明显缓解。“深入推进信访积案化解”作为过去五年的一项重要成效，写入2023年全国两会政府工作报告。中央信访工作联席会议总结信访积案化解经验做法，印发意见推动治理重复信访、化解信访积案工作常态化制度化。中央信访工作联席会议办公室、国家信访局部署开展信访问题源头治理，聚焦“控增量、减存量、防变量”，坚持和发展新时代“枫桥经验”，立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，扎实开展信访矛盾源头排查化解，全面提升信访问题解决质效，持续加强信访风险的预警预判预防，推动基层信访工作补短板、强弱项、上水平。

（三）信访工作更加规范有序。严格落实诉访分离、依法分类处理，并按照信访工作领域全覆盖要求作进一步深化，区分建议意见、检举控告、申诉求决等不同事项分别明确办理方式。特别是国家信访局会同中央依法治国办研究制定信访工作法治化“路线图”和工作指南，进一步细化流程、明确责任，为工作人员提供操作指引。信访工作程序更加规范、运行更加顺畅，信访事项依法及时受理率、按期办结率明显提升，信访事项办理时长大幅缩短，各个方面、各个环节实现标准化操作、制度化运行。

（四）依法信访理念深入人心。全国信访系统深入开展信访法治宣传教育，推动将《信访工作条例》纳入“八五”普法规划，领导干部带头开展宣传宣讲，推动《信访工作条例》进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，积极引导群众依法理性表达诉求。“信访不信法”“信上不信下”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误思想得到纠正，在非接待场所滋事扰序、缠访闹访明显减少，法治理念日益深入人心，法治氛围更加浓厚，信访生态更加良好。

三、准确把握深入推进信访工作法治化的总体思路

推进信访工作法治化，就是将全面依法治国要求贯彻到信访制度运行中，切实运用法治思维和法治方式做好信访工作，使信访工作依法运行。聚焦预防法治化、受理法治化、办理法治化、监督追责法治化、维护秩序法治化等“五个法治化”，做到群众的每一项诉求都有人办理，群众的每一项诉求都依法推进，实现“权责明、底数清、依法办、秩序好、群众满意”的工作目标。其中，“权责明”是前提，只有职能明确、权责清晰，才能真正把责任压实、把工作落实。“底数清”是基础，只有信访事项各要素系统完备、全流程一清二楚，才能做到依法处理对接顺畅、运转高效。“依法办”是重点，只有依法规范开展工作、依法受理办理信访事项，才能确保工作成本小、后患少、效果好。“秩序好”是保证，只有通过对信访工作和信访行为“双向规范”，树立正确导向，才能有效解决信访总量大、重复信访占比高、信访上行突出等问题，切实提高信访工作质效。“群众满意”是根本，也是评判工作成效的标准。

（一）深入推进预防法治化，扎实开展信访问题源头治理。源头预防是有效防范信访矛盾产生、激化和累积的有力举措，也是依法依规做好信访工作的重要基础。国家信访局部署开展信访问题源头治理，就是要进一步坚持和发展新时代“枫桥经验”，提高基层解决信访问题、化解信访矛盾的质效。围绕“控增量、减存量、防变量”，健全基层信访工作责任体系，夯实信访工作基层基础。高标准推进“信访工作示范县”创建，发挥先进典型的示范引领作用，推动绝大多数信访问题在县域及以下妥善化解。加强各级信访工作联席会议机制建设，推动信访工作联席会议机制在乡镇（街道）全覆盖，切实为信访工作重心下移、关口前移提供有力保障。建立健全人民建议征集制度，广泛听取群众意见、汇集群众智慧，严格落实重大决策社会稳定风险评估机制，确保依法决策、依法办事，防止在审批等前端环节因工作不当产生社会矛盾。通过建立完善多渠道收集社情民意、常态化排查化解矛盾纠纷机制，扎实推进矛盾纠纷多元化解，探索基层信访联合接待大厅、综治中心、诉调对接中心、检察服务平台、公共法律服务中心等有机整合，对群众诉求一站式接收、一揽子调处、全链条解决。弘扬“四下基层”“四个万家”优良作风，深化领导干部接访下访，及时发现解决群众生产生活的实际困难，防止矛盾激化、信访上行。

（二）深入推进受理法治化，精准转送交办督办。受理是信访事项处理的初始关，是明确办理责任主体、确定处理途径和程序的关键环节。信访部门全面准确登记、认真分析甄别信访人反映的事实和诉求，把问题性质区分清楚、把管辖层级区分清楚、把是否受理区分清楚，做到精准分流、精准转办。针对职责区分不清问题，探索建立与相关职能部门沟通协调、会商审定机制，明确责任主体。发现存在超期未受理、受理未告知等违反信访工作受理规定的，及时进行督办。严格落实首接首办责任，谁登记（接谈）、谁首办、谁负责，一盯到底，跟踪做好督促化解工作。同时，加强宣传引导，耐心细致做好政策解释和教育疏导工作，让群众知道自己的信访事项，通过哪个途径、依据什么法律规定、按照什么程序去反映和解决，明白找谁办、怎么办。

（三）深入推进办理法治化，依法按程序及时处理。督促职能部门按照信访工作法治化“路线图”和工作指南，依法按程序处理职责范围内的信访事项。尤其是对申诉求决类事项，区分不同情形分别导入不同途径依法及时办理，对依申请启动的，引导群众提交相关格式材料，做到程序规范、实体到位。对群众反映强烈的政策性、群体性信访突出问题，及时研究完善政策，推动矛盾批量化解。对有关职能部门办理程序不规范、超期办理、实体处理不到位等问题，党委和政府信访部门通过督查督办推动问题整改、责任落实。坚持把调解优先贯穿信访事项办理全过程，推动信访与人民调解、行政调解、司法调解有机联动，访调结合、能调则调，在不违反政策法规强制性规定的情况下，引导当事人通过调解、和解协商化解矛盾纠纷，形成形式多元、分层递进、衔接顺畅的调处化解机制。健全社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，坚持情理法并用，多措并举，综合施策，化解疑难复杂信访问题，实现案结事了人和。

（四）深入推进监督追责法治化，对失职渎职严肃追责问责。有效的监督和精准的问责，是推动信访工作责任落实的重要保障，也是确保信访事项化解到位的关键所在。必须把明责、尽责、追责贯穿信访工作各环节全过程，树立有权必有责、权责相一致、有责要担当、失责必追究的正确导向。推动信访监督与纪检监察、巡视巡察、干部监督等双向贯通，建立相关部门间的案件线索沟通移交处理机制，形成工作合力。严格履行信访部门提出改进工作、完善政策和追究责任等“三项建议”职责，推动按照《中国共产党纪律处分条例》《信访工作条例》等有关规定，依规依纪依法追究信访事项受理、办理不当和对引发信访问题的责任。充分发挥联席会议办公室职责作用，对在信访工作中履职不力、存在严重问题的，及时提请信访工作联席会议进行约谈、通报和挂牌督办。

（五）深入推进维护秩序法治化，树立依法信访鲜明导向。信访工作法治化既包含机关、单位及其工作人员信访工作行为的规范化，也包含群众信访行为的规范化。严格信访工作纪律，对于群众通过信访渠道正常反映情况、提出建议、表达诉求的权利要予以尊重和保障，坚决纠正拦卡堵截群众正常信访活动的行为，严禁动用执法手段干涉群众正常行使信访权利。对跨越本级和上一级走访的信访群众，做好路径指引、释法明理等工作。严格落实治安管理处罚法以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》等相关法律法规和制度规定，对于信访活动中或以信访为名实施的各种违法犯罪行为，依法及时做好现场处置，依法追究法律责任，坚决遏制以闹求解决、以访牟利、无理缠访闹访等现象。在办信接访过程中做好对信访群众的普法宣传，把信访工作过程变成法治宣传教育的过程，积极培育社会主义法治文化，在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

推进信访工作法治化，是一项系统工程，涉及方方面面。根本是把为人民服务落到实处，始终秉持“人民信访为人民”的工作理念，把工作重心放在实质性解决信访问题、维护群众合法权益上，千方百计为群众排忧解难。重点是职能部门履职尽责，依法按程序及时处理职责范围内的信访事项，实质性解决信访问题，积极回应群众关切，满足群众合理合法诉求。关键是强化监督追责，推动对不依法履职导致信访问题、不依法解决信访问题等追责问责成为常态，以有力的监督、严肃的问责，倒逼责任落实。基础是信息化建设，推动数据互联互通、信息共享，提高效率、形成合力。难点是自我革命，需要刀刃向内的勇气、攻坚克难的决心，全面检视、规范、优化各项工作流程，精细化指引、标准化操作，进一步转变思想观念、转变工作方式、转变工作作风，切实提升法治工作能力和水平。

注释：

①习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》（2016年7月1日），载《求是》2021年第8期，第16页。

②习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第384页。

③习近平：《深化对中长期经济社会发展重大问题的认识》（2020年8月24日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第332页。