游劝荣：坚持和发展新时代“枫桥经验” 打造矛盾纠纷实质性化解“湖北样板”

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2024年第2期（《民主与法制》周刊2024年第7期）

坚持和发展新时代“枫桥经验” 打造矛盾纠纷实质性化解“湖北样板”

湖北省高级人民法院党组书记、院长

游劝荣

近年来，湖北省鹤峰县人民法院积极推行巡回送法进乡村活动，通过现场宣讲、模拟庭审、法律咨询等方式，普及法律知识，化解基层矛盾纠纷，助力乡村振兴。图为2023年2月28日，法庭工作人员在前往鹤峰县中营镇的路上。 新华社发 覃涛/摄

在2024年中央政法工作会议召开前夕，习近平总书记对政法工作作出重要指示强调，要坚决维护社会稳定，坚持和发展新时代“枫桥经验”，正确处理人民内部矛盾，维护群众合法权益。这些重要论述为实质性化解人民内部矛盾提供了根本遵循和行动指南。湖北法院深入学习贯彻习近平法治思想，坚持和发展新时代“枫桥经验”，将“打造实质解纷新高地”作为全省法院的重点工作，不断加强诉源治理效能，探索“调解优先、分层递进、司法兜底”的多元化解工作体系，凝聚各方力量共同打造矛盾纠纷实质性化解的“湖北样板”。

一、以习近平法治思想为指导，坚持和发展新时代“枫桥经验”

习近平法治思想是当代中国马克思主义法治理论、21世纪马克思主义法治理论。其核心要义之一，就是坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。公正高效化解矛盾、定分止争，是人民法院参与社会治理的重要职责，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。人民法院坚持和发展新时代“枫桥经验”，实质性化解矛盾纠纷，必须坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，将习近平法治思想贯穿法院工作的全过程各方面。

（一）正确认识坚持和发展新时代“枫桥经验”的重大意义。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。诉求的多样化，导致矛盾纠纷呈现多发性、多领域、多主体发展态势。2022年，全国法院收案3372万件，数量是1978年的55倍，但全国法院干部只增长了5倍。40多年间，如此多的矛盾纠纷涌入司法机关，使得人民法院的办案压力与日俱增。这些随着经济社会发展而产生的矛盾纠纷，不应全部进入法院，也不能全部进入诉讼程序。正因如此，习近平总书记一针见血地指出，“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有十四亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’”①。

“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放和社会主义现代化建设新时期，全面创新发展于中国特色社会主义新时代。新时代“枫桥经验”的科学内涵在于坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。新时代“枫桥经验”是习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想在社会治理领域的生动实践，它植根于中华优秀传统文化，体现了注重调解、司法为民、重在“治未病”等中国特色，是实践证明行之有效的人民内部矛盾预防和化解方案。

（二）矛盾纠纷实质性化解与坚持和发展新时代“枫桥经验”在理论上一脉相承。不同于西方国家在两党制下互相对垒、交替执政，中国共产党是执政党且长期执政，这决定了我们不能让矛盾纠纷积累拖延、留到未来解决。只有推进矛盾纠纷的实质性化解，才能创造稳定的政治社会环境，厚植党的执政根基。习近平总书记指出：“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”②在矛盾纠纷处理上，人民法院绝不能简单地一判了之，对进入诉讼程序的司法案件必须坚持首问负责。无论是行政争议，还是民事争议甚至是因刑事案件引发的纠纷，只要进入法院，法院就必须想方设法化解。要推动矛盾纠纷实质性化解，把“案结事了人和”作为审判执行工作的价值目标，努力实现办案政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。因此，实质性化解矛盾纠纷是坚持和发展新时代“枫桥经验”的科学内涵和必然要求，是人民司法的重要表现形式。

二、立足科学理念，秉持矛盾纠纷实质性化解的新时代方法论

人民法院既是维护社会公平正义的最后一道防线，又处于化解矛盾纠纷的第一线。坚持和发展新时代“枫桥经验”，实质性化解矛盾纠纷，必须更新司法理念，科学运用习近平法治思想来认识和分析矛盾变化的深刻内涵，坚持以人民为中心，坚持能动司法，运用法治思维和法治方式，调解优先、调判结合，促进矛盾纠纷多渠道、协同性、实质性化解。

（一）坚持“以人民为中心”的司法理念。习近平总书记指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”③；强调“要坚持司法为民，改进司法工作作风”“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作”④。坚持和发展新时代“枫桥经验”，实质性化解矛盾纠纷，必须坚持以人民为中心的价值导向，着力解决好人民群众急难愁盼问题，运用各种有效方法予以化解。人民法院在此理念的指引下，一是要密切联系群众。主动延伸司法职能，下沉司法力量，准确了解群众的所忧所盼，积极回应人民群众的新诉求、新期待。二是要真诚服务群众。着力解决人民群众难点痛点堵点问题，采取包括立案登记制、一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心、跨域立案服务、民事诉讼程序繁简分流在内的系列改革措施。三是要努力让群众满意。司法机关办理每一个案件，既要以事实为根据、以法律为准绳，又要注重人民群众的切身感受；司法案件是否办得公正，既要由专门机关及专业的司法工作者判断，又需要由人民群众评价。

（二）坚持法治思维、法治方式。习近平总书记强调，要“不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”⑤。法治是治国理政的基本方式，是利益协调、权益保障的根本依据，也是化解矛盾、维护稳定的最有效手段。运用法治思维和法治方式解决矛盾纠纷是新时代“枫桥经验”的鲜明特征，在推进矛盾纠纷实质性化解的实践中，必须牢牢抓住“法治”这个关键点，既要引导群众依法表达诉求、维护社会秩序，也要为纠纷化解守住法治底线。对于群众的合理诉求，应依法维护群众利益；对于群众的不合理诉求绝不能“和稀泥”，甚至突破法律底线。例如，随着越来越多的社会矛盾以案件形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的状况，一些信访人“信上不信下”“信访不信法”，既严重损害司法权威，又影响正常有序的涉诉信访秩序。因此，对于进入法定渠道的矛盾纠纷，要坚决做到调判结合、定分止争、案结事了，确保涉诉信访各项工作在法治轨道上解决，从而在更高层次上实现公正与效率相统一。

（三）坚持能动司法理念。能动司法是指审判机关依法履行法定职责时应主动地回应社会治理需求和人民关切，是一种服务型、主动型和回应型司法。把能动司法贯穿法院工作全过程各方面，不仅是满足新时代人民群众对公平正义更高要求的必然选择，更是司法助推国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。新时代新征程上，人民法院必须在党的领导下充分发挥能动性，在司法工作中更加自觉、积极、能动地理解运用国家法律制度，避免就案办案、结案了事等机械司法行为。湖北法院始终践行能动司法理念，坚持诉内实质解纷和诉外源头疏导并重，充分发挥司法审判职能，统筹立审执各环节，高质高效实质化解矛盾纠纷；主动延伸司法触角，通过提出司法建议、加强对人民调解指导等，推动从源头上预防和化解矛盾纠纷。

（四）坚持调解优先、调判结合的司法理念。矛盾纠纷的性质、形式、对抗程度不同，解决纠纷的方式也必然是多元的。从国家治理经验看，司法诉讼不是解决矛盾纠纷的唯一手段，有时也并非最佳手段。新时代很多纠纷涉及利益平衡问题，通过协商解决纠纷，可以更好地维系经济社会秩序、更多地增强社会宽容。调解作为我国独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，具有非对抗性、经济性、及时性等优势。要把调解贯穿矛盾纠纷化解工作始终，做到应调尽调、能调尽调，充分释放调解制度效能。立案前，人民法院通过指导调解、司法确认等方式助力诉前纠纷的纾解。立案后，可分为三种情形处理：案件审理前，引入多元解纷模式，积极参与成讼案件化解工作，不断增强诉讼服务中心诉前解纷功能；案件审理中，贯彻调解优先原则、自愿原则，引导当事人展开调解，根据案件具体情况能调则调、当判则判；案件判决后，也可以促进双方当事人调解，或者在执行过程中达成执行和解。而对于不宜调解、无法调解的，应及时依法裁判，并强化裁判文书说理和判后释法答疑工作，努力做到服判息诉。

三、立足基层，就地解决人民群众矛盾纠纷

习近平总书记在浙江工作期间指出：“基层既是产生利益冲突和社会矛盾的‘源头’，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的‘茬口’。”⑥基础不牢、地动山摇。推进矛盾纠纷实质性化解，就地解决矛盾是目标导向，必须把基层一线作为化解矛盾纠纷主阵地，在党委领导统筹下，整合基层解纷力量、夯实基层基础、完善基层解纷平台，形成矛盾纠纷化解合力，就地解决人民群众矛盾纠纷。

（一）整合基层解纷力量。预防化解社会矛盾纠纷是一项系统性、全局性的工作，人民法院决不能“单打独斗”，必须融入党委领导下的社会治理大格局，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导作用，各级各部门同向发力、齐抓共管，凝聚解决矛盾纠纷的整体合力。人民法院要坚持源头预防为先，推动司法力量前移，协同推进基层社会治理。一是推动政法干警下沉基层，进社区、进网格、进乡村，听民意、察民情、解民忧，提高矛盾纠纷源头预防能力。依托网格抓实联动机制，通过建章立制确保工作有效规范运行，强化全领域、常态化预防纠纷的“免疫系统”，将矛盾消解于未然，将风险化解于无形。二是在属地党委政法委的指导协调下，积极与派出所、司法所、律师事务所、法律服务所实现信息资源互通、职能优势互补、工作成效互赢，织密调解网络，全方位、快节奏调处矛盾纠纷。三是着力推进“万人起诉率”纳入地方考核，以此凝聚各方力量参与矛盾纠纷化解的合力，提升社会基层矛盾纠纷化解质效。近两年来，湖北法院推动将“万人起诉率”这一基层治理工作的“试金石”纳入全省法治建设和平安建设考核，使该指标在促推源头治理中的指挥棒作用真正落实、落地。

（二）夯实基层基础。人民法庭作为人民法院最基层单位，处于司法为民最前沿、化解矛盾第一线，在基层政权建设和基层社会治理中发挥着重要作用。夯实人民法庭的物质基础和法庭干警的各项工作能力，对于提升司法化解矛盾纠纷的质效至关重要。湖北法院坚持“三个面向”“三个服务”总体思路，持续推进人民法庭规范化建设，新建、改扩建、修缮人民法庭130个，设立巡回审判点、法官工作室、诉讼服务站1156个，全面构建“庭、室、站、点”四位一体的司法服务网络，嵌入式服务地方经济社会发展和基层治理。改进人民法庭工作考核机制，提高对法庭实质性化解矛盾纠纷、促进基层治理等方面工作的考核权重，形成依法办案与诉源治理并重的工作导向。推广“共享法庭”建设经验，组织法庭干警深入社区村组、田间地头，开办“法治夜校”“法治讲堂”等活动，每年与基层自治组织联动联调矛盾纠纷近3万件，发挥人民法庭作为法治联络员、代言人和宣传队的作用，不断提升人民群众的“见法率”，为化解矛盾纠纷、保障基层社会和谐稳定贡献更多司法力量。

（三）完善基层解纷平台。统一的解纷平台有利于资源的统筹调配，也有利于各职能部门聚合网络数据平台深度链接，协同形成横向联调联动的集约效力。近年来，湖北法院立足实际，改变以往将调解资源汇聚到法院、由法院主导形成多元解纷平台的惯性思维，主动融入党委领导下的多元解纷治理格局，创新推动并入驻由“党委领导、政府兴建保障、司法行政部门管理、调解组织和法院共同入驻”的多元解纷有形平台，让司法调解与人民调解、行政调解、行业调解无缝对接、快速联动。目前，全省已有110家法院入驻由党委主要领导出征挂帅、政府出资统一兴建、相关职能部门参与的矛盾纠纷调解中心。同时，湖北法院深化“法院+工会妇联、法院+银行保险、法院+中小企业”等“1+N”多元解纷模式，让诉讼方式与非诉讼方式有机衔接、分层递进，推动社会多元共治化解矛盾纠纷。

四、立足审判职能，为实质性化解矛盾纠纷提供强有力司法保障

坚持和发展新时代“枫桥经验”，人民法院应牢固树立“一个纠纷一个案件”的司法理念，推动矛盾纠纷在一审程序实质化解，减少二审、再审、涉诉信访等衍生案件发生，避免一个纠纷引发多个诉讼，尽最大可能实现案结事了人和。这要求人民法院立足审判职能，不断提升司法化解矛盾纠纷工作的各项能力，给实质性化解矛盾纠纷提供更强有力的司法保障。

（一）持续推进一站式多元解纷和诉讼服务体系。矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”，有利于形成综合性、扁平化、联动性的矛盾纠纷调解网络，及时受理矛盾纠纷，用最合适的方式解决矛盾纠纷，向群众提供最好的场所、最便捷的纠纷解决服务。近年来，湖北法院持续推进一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，将其作为司法机关服务社会治理的系统性、基础性、全局性工作全力推动，实现矛盾纠纷一站式化解，让群众解纷“最多跑一地”。依托一站式建设成果，将涉企案件经济影响评估制度嵌入审判管理流程和重要办案节点，从立案、保全、审理、执行各环节加强评估，妥善选择办案时机和方式，把司法办案对涉案企业生产经营可能造成的负面影响降至最低。深化案件繁简分流机制，将立案、速裁、送达等团队集中设置于诉讼服务中心，应用系统算法加人工识别分流简案，推行类案集中办理和要素式裁判文书，全面推进简案速裁快审。

（二）努力提升案件质效。人民法院是审判机关，司法办案始终是第一要务。只有努力提升审判执行质效，在每一个司法案件中彻底化解矛盾纠纷，才能将矛盾化解在一审、化解在基层，减少衍生案件，促进和保障基层社会稳定。湖北法院开展“全面提升审判执行效率”专项活动，加强审判流程节点管控，建立案件审限监测、预警、催办机制，综合运用审限内结案率、审限变更率、平均结案时间等指标督促科学提升办案效率，全省法院案件平均审理时间较2022年缩短13.1天。探索完善审判质量管理指标体系，用好“案－件比”“案－访比”关键指标，强化答疑回访、释法明理工作，引导各级法院加快推进实质性化解矛盾，防止“一案结而多案生”，2023年湖北法院一审服判息诉率达到87.9%。

（三）进一步统一法律适用。统一法律适用是实质性化解矛盾纠纷的前提，事关社会公平正义的实现，更是增强人民群众对司法公正的认同感、提升司法公信力和司法权威的必由之路。湖北法院推进人民法院案例库建设，加强法答网平台应用，完善法律适用分歧解决程序，促进裁判尺度统一。压实院庭长管理责任，落实“阅核制”，全面加强对“四类案件”及其他案件的监督管理，解决不同法院、不同庭室法律适用不统一问题。完善合议庭、专业法官会议和审判委员会运行机制，压实每一名法官责任。开展类案检索培训，解决法官不会检索、回应不足、参照不当等问题，提升办案水平，正确运用法律解释方法，最大限度避免法律适用分歧。

（四）避免程序空转。随着全面依法治国的纵深推进，人民群众对于司法工作的期待不再局限于实体正义的裁判结果，而是同时注重司法程序的高效运行。然而，在人民法院的立案、审判、执行过程中仍存在一定程度的“程序空转”问题，不仅影响人民群众的司法获得感，而且有损司法公信力，制约审判体系和审判能力现代化进程。治理“程序空转”的基本要求是“让当事人一件事一次性实质解决”，具体路径在于建立符合审判实际和司法规律的长效机制，做到全方位规范、全链条治理、全流程监督。湖北高院出台《关于进一步规范发回重审、指令再审案件审理的规定》，推动程序空转治理工作制度化，使矛盾纠纷一次性解决、实质性化解，加快推进审判体系和审判能力现代化，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（五）不断提升群众工作能力。群众路线是党的生命线和根本工作路线，提升群众工作能力，是人民法院贯彻落实群众路线的必然要求。为实质性化解矛盾纠纷，人民法院干警要不断学习做群众工作的方法，在司法办案中高度重视释法说理的重要作用，在忠于宪法法律的同时，将社会主义核心价值观融入裁判文书。在释法说理时，不仅要讲清楚法律本身的道理，还要体现“法、理、情”相协调，增强判决的说理效果，讲清“法理”、讲明“事理”、讲透“情理”，努力让当事人既解开“法结”又解开“心结”，真正实现案结事了人和。

注释：

①习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第384页。

②习近平：《全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法》（2013年2月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第23页。

③习近平：《在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话》（2021年7月1日），载《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第9页。

④习近平：《全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法》（2013年2月23日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第23页。

⑤习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第387页。

⑥习近平：《打牢基层维护社会稳定的第一线平台》（2006年12月1日），载习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007年版，第239页。