刘永志：全面贯彻习近平法治思想 以检察公益诉讼专门立法完善公益诉讼制度

全面贯彻习近平法治思想

以检察公益诉讼专门立法

完善公益诉讼制度

黑龙江省人民检察院党组书记、检察长 刘永志

只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。黑龙江省检察机关深入学习贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想，更实发挥检察公益诉讼职能作用，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。图为在黑龙江扎龙国家级自然保护区，丹顶鹤在水中觅食、惬意栖息。视觉中国 孙建新/摄

习近平法治思想是习近平总书记以其卓越的领袖风范、非凡的战略视野、深邃的政治智慧、真挚的人民情怀，在领导全面依法治国、推进法治中国建设的伟大征程中，顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供了根本遵循。党的十八大以来，检察公益诉讼制度作为习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，经历了创设发展、勇于实践、持续完善的科学进程，取得了举世瞩目的监督成效。党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”后，社会各界形成了以检察公益诉讼专门立法推进完善公益诉讼制度的普遍共识，相关工作取得实质性进展。检察公益诉讼专门立法必须深入贯彻落实习近平法治思想，坚持党的绝对领导，坚持以人民为中心的发展思想，突出检察机关的宪法定位，确保公益诉讼检察权精准规范运行，为维护国家利益和社会公共利益提供有力法治保障。

一、深刻领悟习近平法治思想的真理力量，把准检察公益诉讼制度发展的政治方向

习近平法治思想作为全面依法治国的根本指导思想，指明了依法治国的政治方向，凝聚了法治建设的磅礴力量，闪耀着真理的光芒，是内涵丰富、系统完备的科学理论体系。检察公益诉讼制度作为全面依法治国的重点改革举措，在新时代的伟大实践中为中国式现代化建设提供了有力法治保障。良法方能促进发展、保障善治。检察公益诉讼专门立法是完善公益诉讼制度的重要前提，也是在法治轨道上维护国家利益和社会公共利益的现实需要，更是全面依法治国的必然要求。

（一）习近平法治思想引领检察公益诉讼创设发展。改革开放以来，随着经济社会不断发展，各种利益冲突加剧，公共利益受到侵害却得不到救济的情况不断显现。社会各方不断探索公益保护模式和方向但收效甚微。习近平总书记创造性地提出建立检察公益诉讼制度，以检察力量加强公益保护。检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，通过充分履行公益诉讼检察职能，督促行政机关依法履职，向违法行为人追偿追责，服务保障了经济社会发展大局，回应了人民群众急难愁盼，展现出独特制度价值。

（二）检察公益诉讼彰显了习近平法治思想的实践伟力。检察公益诉讼制度从顶层设计到实践探索，始终坚持以习近平法治思想为指导。自2014年10月党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”起，全国检察机关以开展“公益诉讼守护美好生活”“检察公益诉讼助力高标准农田建设”“检护民生”等专项监督工作为抓手，以“高质效办好每一个案件”为目标，立案办理公益诉讼案件90多万件，依法向法院提起公益诉讼5万余件，统筹发挥公益诉讼检察建议和社会治理检察建议的功能作用，完善治理体系，有效破解公益保护难题，形成公益司法保护的“中国方案”，充分彰显了习近平法治思想的实践伟力。

（三）检察公益诉讼专门立法是完善公益诉讼制度的基本路径。党的二十大报告在“严格公正司法”部分提出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，将二者有机结合，为完善公益诉讼制度指明了方向。最高人民检察院党组深入贯彻落实党的二十大精神，成立专门领导小组，专题研究检察公益诉讼专门立法工作，进一步加强对公益诉讼检察实践成效和问题的提炼总结。经过科学周密的调研分析、公开透明的研讨论证，充分认识到制定一部贯彻党的意志、回应人民呼声、适应时代发展的检察公益诉讼法是完善公益诉讼制度的基本要求，是适应公益诉讼实践的迫切需要，由此形成了“通过推动检察公益诉讼专门立法，完善公益诉讼制度”的“中国方案”，并获得各方广泛认同。十四届全国人大常委会立法规划把制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入第一类项目，政法领域相关立法规划也明确提出制定检察公益诉讼法，立法工作正在有序推进。

二、深刻领悟习近平法治思想的时代精神，把准检察公益诉讼专门立法的发展趋势

习近平法治思想牢牢把握“中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步”①这一原则，将立法作为法治建设的首要环节，深刻回答了科学立法相关重大问题，明确要求加强重点领域立法。检察公益诉讼专门立法正是按照这一要求有序推进的。当前，我国具备了丰富办案样本的实践积累，也产生了检察公益诉讼专门立法的迫切需求，推进检察公益诉讼专门立法，是着眼解决整体性、系统性、突出性问题，切实完善公益诉讼制度而采取的重要举措，是将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化的关键一步。

（一）制定检察公益诉讼法是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”②检察公益诉讼制度作为习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推进的一项重大改革举措，有效促进了国家治理体系和治理能力现代化。这项制度发展至今，已经不是有没有的问题，而是好不好、规范不规范的问题。现实中，与公益诉讼相关的法律规范散见于各单行法，诉讼程序适用民事诉讼法、行政诉讼法中较为原则性规定的现状制约了检察公益诉讼发挥独特性和专业化优势，影响了公益诉讼与其他诉讼的区分和衔接，不利于公益诉讼检察权的统一规范行使，在公益保护方面也无法适应国家治理体系和治理能力现代化关于形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的要求。因此，检察公益诉讼制度应突破现有体制框架，将有益经验予以固定，并持续进行制度创新，加强高质量的立法支持。通过检察公益诉讼专门立法，深入挖掘检察公益诉讼独有的制度价值，结合顶层立法设计与司法实践，将检察公益诉讼的制度优势充分转化为国家治理效能。

（二）制定检察公益诉讼法是实现检察公益诉讼高质量发展的法治保障。现阶段，检察公益诉讼已逐步由高增速发展转向高质量发展，但现有检察公益诉讼法律规范的碎片化和迟滞性与检察公益诉讼高质量发展现实需求不匹配的矛盾日益凸显。实现高质量发展不仅需要在实践层面办理辐射面广、社会影响大的“硬骨头”案件，而且需要在立法层面提供制度供给，通过规则设计打通制约检察公益诉讼发展的难点、堵点。检察公益诉讼专门立法既可以将法律规范碎片化转向体系化，构建系统协调的公益诉讼制度体系；又可以填补检察公益诉讼制度的规则空白，为公益诉讼制度独特的程序需求及预防性公益诉讼实践等提供直接的法律依据。

（三）制定检察公益诉讼法具有坚实的现实基础。一是传统文化底蕴深厚。检察公益诉讼守护公共利益的职能定位与中华优秀传统文化中的民本思想高度契合，传承了“民为邦本”的文化基因，彰显了中国特色。在中华法治文明的滋养下，检察公益诉讼专门立法立足中国国情、政情、社情、民情的同时，汲取“以和为贵”“德法相济”“为仁由己”等精神内核，既是对检察公益诉讼承载的文化成分的法治化固定，又是对中华优秀传统法律文化的现代化升华。二是理论研究成果丰硕。目前，检察公益诉讼专门立法已成为完善公益诉讼制度的焦点话题，最高人民检察院多次召开高层级、宽领域、权威性的立法专题研讨会，组织社会各界围绕体系定位、行动路径、具体方案等立法核心问题展开深度探讨，在提炼丰硕理论成果、凝聚社会共识的基础上，形成了《检察公益诉讼法（建议稿）》。三是立法实证基础坚实。民事诉讼法、行政诉讼法的授权性规定作为开展检察公益诉讼的基础性规范，提供了基本的履职依据；英雄烈士保护法、安全生产法、个人信息保护法等单行法以专门条款拓展了公益诉讼的领域范围。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《人民检察院公益诉讼办案规则》，进一步细化了办案流程，为检察公益诉讼专门立法夯实了制度规范基础。四是检察实践经验丰富。检察机关持续进行司法实践，积极履行“公共利益代表”的法定职责，不断深化履职理念创新，深入探索一体化融合履职、跨区域管辖、公益诉讼与行政执法、刑事司法衔接等公益诉讼检察实践。同时，坚持检察公益诉讼办案从立案开始就进入“诉”的环节，紧紧扭住“可诉性”这个关键，提高精准性和规范性，以“诉”的确认体现司法价值引领，持续提升办案质效。仅2023年全国检察机关共立案办理公益诉讼案件19万件，提起诉讼1.3万件，法院一审裁判支持率达到99.96%，为检察公益诉讼专门立法积累了丰富的实践经验和办案样本。

三、深刻领悟习近平法治思想的精髓要义，把准检察公益诉讼专门立法的根本原则

习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，其核心要义集中体现为“十一个坚持”。其中，每一个“坚持”都包含着一系列紧密联系、相互贯通的思想观点，构建起习近平法治思想的“四梁八柱”，它们之间相互作用、互相影响，形成了系统科学的理论体系，这也为推动检察公益诉讼专门立法明确了政治方向和总体目标。

（一）坚持党的绝对领导。习近平总书记指出，“党的领导是我国社会主义法治之魂”③。坚持党的领导是做好检察公益诉讼工作的根本政治保证。以习近平同志为核心的党中央为检察公益诉讼工作指明了工作方向、提出了明确要求。检察公益诉讼制度从决策创设到部署推进，从快速发展到不断完善，从规范缺位到逐渐完备，取得的显著成绩和进步，归根结底是因为坚持党的绝对领导。检察公益诉讼专门立法作为完善公益诉讼制度的重要一环，必须提高政治站位，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。实践中，黑龙江省检察机关持续加大维护国家生态安全、粮食安全、安全生产等重点领域公益诉讼办案力度，推动多部地方性立法增加检察公益诉讼条款，以法治方式巩固提升检察公益诉讼厚植党的执政根基作用，从制度和法律层面确保党中央的路线方针政策和战略决策部署得到全面贯彻和有效实施。

（二）坚持以人民为中心。习近平总书记强调：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”④习近平法治思想的根本立足点是坚持以人民为中心，坚持法治为人民服务。检察公益诉讼自诞生以来，始终聚焦人民群众急难愁盼问题，通过高质效办好每一个公益诉讼案件，切实提高人民群众获得感、幸福感、安全感。检察公益诉讼专门立法也必须坚持人民主体地位，确保检察公益诉讼法充分体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。立法中还应拓展公众有序参与的渠道，做好法律草案公开征求意见和研究反馈工作，充分吸纳民意、汇聚民智。实践中，黑龙江省检察机关始终牢记为民宗旨，将坚持以人民为中心的发展思想贯穿公益诉讼检察办案工作始终，在生态环境和资源保护、食品药品安全、个人信息保护等法定领域持续发力，坚持以“三个善于”引领做实“高质效办好每一个案件”，解决了一批人民群众的操心事、烦心事、揪心事，取得了良好的政治效果、法律效果、社会效果。

（三）坚持推进依法行政。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是习近平法治思想的核心要义之一。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把依法行政作为全面依法治国的重要组成部分和重点工作任务加以推进。按照习近平总书记提出的“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”⑤的要求，建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，督促行政机关依法行政、严格执法。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也专门强调要“支持检察院开展行政诉讼监督工作和行政公益诉讼，积极主动履行职责或者纠正违法行为”。实践中，行政公益诉讼案件已占检察公益诉讼案件总数的90%左右，确定了行政公益诉讼在检察公益诉讼中的主体地位。因此，检察公益诉讼专门立法要体现制度初衷、回应实践需要，重点对行政公益诉讼加以规范和完善，以立法保障检察机关行政公益诉讼领域监督权的有效运行，加强对公权力的监督，有力督促行政机关依法行政。黑龙江省检察机关充分发挥公益诉讼督促、协同、追责作用，开展小煤矿关闭整治、二次供水安全、黑土地公益保护、校园场馆安全等公益诉讼专项法律监督，既注重督促行政机关依法履职，力求在审前解决公益损害问题，又注重把握职责界限，做到履职不缺位、尽责不越位，并同步移送发现的涉嫌违法违规和犯罪问题线索，取得了良好的监督成效。

四、深刻领悟习近平法治思想的实践伟力，把准检察公益诉讼专门立法的关键内容

习近平法治思想深刻把握全面依法治国的实践方向，锚定建设社会主义法治国家的实践目标，推动坚持破立并举、强化系统集成的实践创新，紧扣立足实际、符合国情、解决问题的实践需求，具有极强的指导性、针对性和可操作性。在立法实践中，要充分把握习近平法治思想的核心要义，深刻理解完善公益诉讼制度的目标导向和功能定位，把准检察公益诉讼专门立法的关键内容。

（一）立法内容要高度契合检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位。检察公益诉讼专门立法作为十四届全国人大常委会立法计划预备审议项目，最核心的问题是检察机关在公益诉讼中的身份定位。作为宪法规定的国家法律监督机关，检察机关提起公益诉讼与刑事侦查、审查逮捕、诉讼监督、执行监督等其他检察职能一样，都是宪法和法律赋予的法律监督职权。但现有法律规范将检察机关的身份限定为公益诉讼起诉人和上诉人，不符合检察公益诉讼的法律监督属性，限制了检察公益诉讼制度效能的发挥。检察公益诉讼专门立法中应当立足检察机关的宪法定位，明确检察机关是以诉讼方式履行法律监督职责，应当通过抗诉方式启动公益诉讼二审程序。

（二）立法内容要着力构建完备的检察公益诉讼运行体系。检察公益诉讼不同于传统民事诉讼和行政诉讼，检察公益诉讼专门立法要跳出私益救济的思维定式，进行全流程、立体化设计，坚持问题导向，囊括实践中迫切需要明确的程序规则和实体规定，构建完备、高效、严密的检察公益诉讼法律制度体系。在程序规则上，构建检察机关与行政机关、审判机关各司其职、相互配合、相互制约机制，明确检察与审判的管辖衔接。调查核实权是高质效办理案件亟须的保障性权力，目前该权力的行使严重受制于调查范围狭窄、手段单一、保障措施缺乏等而未能发挥出应有的作用。应当在检察公益诉讼专门立法中对检察机关调查核实权进行专章系统规定，明确调查核实方式和保障性措施，包括但不限于训诫、罚款等强制性措施和查封、扣押等证据保全措施。制发检察建议作为检察公益诉讼的制度创新，使得九成以上的案件无须进入诉讼程序，在行政公益诉讼中的重要性不言而喻。为此，检察公益诉讼专门立法应当单独设立立案、调查和提出监督意见的章节，与诉讼程序并列。在实体规定上，针对检察公益诉讼实体依据不足问题，检察公益诉讼专门立法应当明确包括惩罚性赔偿、替代性修复、劳务代偿、补植复绿等诉讼请求的规则和适用条件，以及个人信息保护、反垄断等领域的责任承担方式。针对实践中公益损害赔偿金管理使用不规范问题，应当规定公益损害赔偿金的归属、管理、使用方式，确保赔偿金真正用于公益。

（三）立法内容要不断完善多元共治的公益保护格局。检察公益诉讼专门立法应当突出检察公益诉讼督促之诉、协同之诉的特点，构建以行政公益诉讼为主的诉讼格局，强化对公权力的监督，促进优化司法职权配置、推进法治政府建设、提高公益保护效率。以民事公益诉讼作为必要补充，在行政机关穷尽法定职权或不适宜行使公权力的情况下，直接追究侵害公益的民事主体相关修复与赔偿责任。鉴于公益诉讼制度以检察公益诉讼为主体，检察公益诉讼专门立法对此应予确认，并据此优化检察机关与行政机关、社会组织等各类主体的民事起诉顺位，修改现行社会组织起诉顺位优先于检察机关的规定，赋予检察机关与社会组织同等的起诉地位。规定检察机关可以督促和支持其他主体起诉、受理公益损害举报，鼓励国家机关、社会组织和人民群众共同保护公益。

（四）立法内容要研究确立“三位一体”监督体系。黑龙江省检察机关在检察公益诉讼实践中，探索形成了“监管违法追责、犯罪行为打击、公益损害恢复”三位一体公益保护法律监督模式。针对监督中发现的问题线索分类施策，对涉嫌违法违规问题线索移送纪检监察机关，以追责促整改；对涉嫌普通犯罪问题线索移交公安机关，并启动立案监督，同时对涉嫌职务犯罪问题线索移送纪检监察机关，以打击促惩治；对公益损害问题，公开宣告、公告检察建议，以监督促规范。这为深化检察权运行机制改革提供了可复制可推广的“龙江样本”，对立法也有借鉴意义。检察公益诉讼专门立法应当明确检察机关在办理公益诉讼案件中，对于发现的涉嫌违法违规或者刑事犯罪问题线索，移送有管辖权的主管机关处理，明确与纪检监察部门的衔接配合，建立不落实检察建议的督促问责机制，形成以检察公益诉讼为起点的公益保护立体监督体系。

注释：

①习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》（2020年2月5日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第272页。

②习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第381页。

③习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第377页。

④习近平：《从全局和战略高度推进全面依法治国》（2020年11月16日），载《习近平著作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第378页。

⑤习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月20日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第100–101页。