数字赋能行政检察监督的路径探析

□施沪敏

在规范行政权运行监督体系中，行政检察监督可以弥补其他来自权力机关、审判机关、监察机关的外部监督乃至行政机关自我内部监督方式的缺漏和不足。近年来，随着数字技术快速发展，在法治政府建设目标下，行政检察监督如何提升监督质效，如何有效构建大数据法律监督模型，利用数字手段建立起行政检察数据信息衔接共享平台，并进行行政检察部门内部的数字化升级，值得深入思考。

法律监督模型在行政检察工作中的作用

数字检察工作的发展过程大致可以分为“自下而上”和“自上而下”两个阶段。在“自下而上”阶段，浙江等地检察机关率先探索大数据法律监督，积累了丰富经验。在“自上而下”阶段，最高人民检察院带动各级检察机关积极投身数字检察火热实践，各地先后涌现出一批“后起之秀”。各地检察机关在以大数据法律监督模型应用推进规模化办案、模型创新赋能重点工作、技术支撑平台建设等方面取得了阶段性成果。以浙江省为代表的部分地方检察机关坚持贯彻大数据法律监督模型应用的溯源治理目标，其行政检察监督工作走在了数字时代发展的前列。比如，宁波市人民检察院的数字化检察不仅提升了案件处理速度，而且通过多元数据的综合运营，实现了对法律监督工作的全面升级。数字赋能行政检察监督，不仅有助于检察机关开拓线索发现和调查核实的信息渠道，对行政法律监督体系的完整性构建也具有重要意义。

在行政不作为方面的监督方式革新：以成品油税收监督案为例。检察机关借助数字技术的运用，构建法律监督模型，可以准确定位不作为行政违法问题并输出内含制度约束内容的检察建议，有利于具有风险预防意义的客观法秩序构建。在涉税行政检察监督活动中，检察机关传统的线索采集和证据收集能力面临数字智能时代带来的严峻挑战，需要与时俱进地进行监督方式更新，方能识别捕捉偷税、避税、漏税等行为，形成翔实的检察建议。比如，浙江省嵊州市人民检察院办理的“非标油”系列公益诉讼案，入选2023年最高检发布的第四十六批指导案例。该案的起因是2019年嵊州市检察院接到群众举报，有地下流动加油车和黑加油点；同年12月，嵊州市检察院抓住企业需将用油成本入账抵税的实际需求，以增值税发票为突破口，利用税务大数据，构建法律监督模型，精准锁定嵊州本地购买使用“非标油”企业72家。2020年3月20日，嵊州市检察院向税务部门送达检察建议书，建议对非成品油发票不符合实际用途、品名的违法现象进行整治，切实防控税收风险。税务部门收到检察建议书后，依法履行税收监管职责，督促涉案企业补交税费共计1008.11万元，有效助力了依法行政，规范了成品油消费端市场秩序。该案例立足于检察行政公益诉讼的职能定位，成功利用大数据法律监督模型的构建，助力税务机关规范成品油税收监管秩序，实现对传统检察监督工作模式的革新。

在行政作为方面的监督方式革新：以“小过重罚”案件为例。在行政作为方面的数字行政检察活动，多发生在与民生联系密切的行政处罚领域。检察院通过构建数据监督模型，既可以解决“机械执法”、执法不公问题，推动行政机关依法规范适用行政处罚自由裁量权，又建立闭环运行流程，开展跨部门协同治理，辅助社会治理。比如，近年来，“小过重罚”多次引发舆论高度关注。安徽省检察机关以第三届大数据法律监督模型竞赛为契机，组织参赛选手重点围绕“小过重罚”大数据治理模型基本情况、数据来源、数据分析方法、碰撞规则、监督效果等展开“检察护企”主题探讨，找准数字检察赋能的切入点、着力点，依托大数据思维和技术精准主动发现检察监督线索，充分体现了数字检察与传统办案的根本区别。

总之，数字化模型在各领域的深入应用，有效提升了法律监督案件处理的质量和效率。通过数字化法律监督模型等案例，检察机关构建了更精准高效的监督体系。通过数字化手段优化行政和公益诉讼检察，检察机关构建的数字检察模型可以有效助力社会治理。

数字行政检察的新型发展路径

当前，最高检已经推出“全国检察机关大数据法律监督模型管理平台”，供各地方基层检察院上架相关模型，并实现彼此之间的模型调用。数字化背景下，充分有效履行法律监督职责必然要求以数字化法律监督的构成和运行为基础，具体路径可从以下几个方面来探索。

第一，构建数字行政检察的法律规范化体系。随着大数据、人工智能技术的快速发展，数据安全、信息茧房等问题也可能在数字检察中不同程度出现。因此，要加强规制管理，构建具有针对性的法律规范体系。在法律规范制定上，注重数字技术与法律监督的融合，进行相应制度安排，解决不断出现的新问题，保证数字行政检察监督作用和价值取向的正确发挥。

法律监督模型的技术规范。实践中，法律监督模型的成功打造及其效用的充分发挥，是数字行政检察发展的新型路径。各地检察机关应积极学习优秀经验，通过与技术企业的合作开拓、探索不同案件类型的法律监督模型构建。利用数字技术手段突破案源信息局限，及时发现社会治理漏洞，监督行政机关积极履职。同时，在加强数字技术开发应用过程中，必须重视数据安全风险防范规制。利用第三方公司构建法律监督大数据模型，对必须收集的信息，应当明确其用途和收集方式；匿名化处理类型案件所涉及的公民个人信息数据，并为相关部门和数字技术企业设置相应法律责任的承担；建立严格的数据管理和安全控制机制，确保数据的完整性和保密性；建立完善的访问权限体系，设定不同用户的访问权限和操作权限，实现数据的安全管理等。要利用新科技聚焦精准监督，夯实数字法治体系建设。

行政检察与公益诉讼的数字化融合路径。建议完善立法，将行政检察和行政公益诉讼结合起来，纳入新的对行政行为的监督体系进行规定。行政公益诉讼属于广义行政检察的一部分，2017年修订的行政诉讼法新增行政公益诉讼条款，其中的诉前程序实际上就是一种限定监督范围的行政违法行为检察监督新机制。二者要利用数字技术打造融合路径，做好制度衔接，实现数据信息资源的共享及行政检察事前、事中以及事后的全方位监督新模式。打造数字化的融合路径，使行政检察监督的作用能够覆盖行政裁量领域，深入各式行政活动之中，以准确、及时地矫正各类行政违法。数字时代，传统的行政检察和行政公益诉讼应借此契机进行发展融合，打造立体式全链条的监督体系，完善我国法律监督体系。

第二，行政检察办公室的内部组织优化。2018年，最高人民检察院进行内设机构改革，设立行政检察机构。2019年，行政检察部门成为检察机关一项重要业务部门。但各地方尤其是基层检察院仍然缺少专门的行政检察部门。有的省级行政检察单独设立部门，市级仍为“二合一”的工作机制，而往往最接近案源信息线索、最有利于促进行政争议实质性化解的基层检察机关却在部门设置上实行民事、行政、公益诉讼检察“三合一”，或者民事、行政检察部门与其他部门合并。这种合并设置的安排，使得上下级检察机关无法完成工作对接及监督。比如：四川省某基层检察院，专门负责行政检察工作的人员仅13人，占基层检察院总人数的0.2％，占行政检察业务所在部门总人数的1.5％（见王俊、郝斌等著《做实基层行政检察的困局与出路》一文，载于《安徽警官职业学院学报》2023年第3期）。建议成立专门负责行政检察业务的机构，促进行政检察质效提高和专业性。

同时，加强检察机关负责行政检察工作任务的人员培训。数字时代，给行政检察工作带来了新挑战，对行政检察提出了更高要求。检察院行政检察办公室要进行技术升级和专业人才培训，配备专业办案团队，优化办案人员的力量。比如：检察机关不能对数字监督模型的运行逻辑一问三不知，任由外包技术企业自行发挥。要加强队伍建设，拓展办案人员的知识储备，组织行政检察部门积极与企业对接，定期进行数字化方面的专业技能普及学习；以案代训，组织数字检察典型案例的经验学习和先进行政检察区域代表的工作交流分享会；健全考评激励机制，考核标准应结合数字时代要求注重检察部门实际业务需求，以督促相关人员积极履职。

第三，建立健全地方行政检察的工作衔接机制。行政机关和检察机关应加强业务与技术协同。检察机关应主动对接相关单位部门，想办法获取、引入数字检察需要的案件信息、进度、执法经验等数据资源。比如，上海市大数据中心初步建成一套有特色的数据流通机制，即“上海模式”：通过区块链等技术连通来自医保、税务等上海市相关部门的关键数据，通过“数据流通岛”及政务网实现数据在政府不同部门间的流通。其中，“数据流通岛”的主要功能是实现对参与节点的管理、数据访问的审计等。而检察院利用VPC（一款虚拟化软件）节点，通过政务网获取、引入数据资源，为行政检察监督工作推进提供了一个典范。顺应数字时代发展，建立基层行政执法和检察机关的数字信息资源共享平台，打破数据信息壁垒，畅通监督信息新型获取渠道。同时，建立有效的约束和激励机制，明确各建设方、信息提供方和使用方的责任和义务，有利于完成监督立体制度体系建设。

利用数字技术建立健全工作衔接机制，共享相关数据和信息资源，不仅可以有效监督和评估政府行为的合法性和行政权力的合理性，减少行政权力滥用和错误决策，还可以解决行政机关和检察机关之间长期存在的沟通不畅、信息不对称等问题。

（作者单位：华东政法大学）